Economía y Finanzas

Reforma de los Sistemas de Pensiones en el Perú. Aspectos de Sentido Común

Capítulo 2: El problema de la informalidad y sus efectos para garantizar pensiones dignas en el Perú

En el capítulo anterior de este artículo[1], analizamos por qué garantizar una pensión digna para los ciudadanos peruanos es una cuestión de aritmética. La clave para obtener pensiones que permitan a los futuros jubilados una vida decorosa luego de su retiro es la suma de los ahorros previsionales de los trabajadores a lo largo de toda su vida laboral. Para ello, se necesita que los trabajadores puedan mantenerse empleados dentro del sistema laboral formal y estén afiliados al sistema de pensiones por un tiempo prolongado, a fin de que puedan acumular un fondo suficientemente grande como para que éste genere pensiones razonables al momento de su jubilación.

Por ello, el ahorro previsional es un proceso similar a una competición en una carrera de maratón: un maratonista debe correr muchos kilómetros y manejar sus tiempos para alcanzar la meta. Lo mismo ocurre con un trabajador que piensa en su futura jubilación: debe recorrer un largo camino con disciplina de ahorro y mucha paciencia para acumular un fondo suficiente que le permita, llegar a la meta de obtener una pensión digna al momento de su jubilación. En este capítulo, analizaremos las causas que impiden el desarrollo saludable de los sistemas de pensiones en el Perú. El principal problema que dificulta a los peruanos alcanzar pensiones dignas es la informalidad laboral.

 

  1. La Informalidad Laboral impide el desarrollo de los Sistemas de Pensiones en el Perú

Lamentablemente, como explicamos en el capítulo anterior, la informalidad es un fenómeno estructural de la economía peruana, la cual hace que la mayor parte de la población económicamente activa (PEA) se encuentre fuera del sistema de contratación laboral formal y, por lo tanto, no pueda ahorrar estructuradamente para su jubilación a largo plazo a través de algún sistema de pensiones tradicional. A pesar de que los sistemas previsionales permiten aportes voluntarios, la mayoría de las personas optan por no realizarlos debido a sus salarios bajos, así como a la poca educación financiera y escasa cultura del ahorro que poseen los trabajadores informales (Levy, 2008). En consecuencia, la capacidad de generar un ahorro a largo plazo destinado a su fondo de pensiones es mínima.

En este contexto, ninguna reforma del sistema de pensiones podrá funcionar si no se ataca el problema central: la informalidad del mercado laboral. En general, el fenómeno de la informalidad abarca a todas las empresas y trabajadores que operan fuera del entorno legal y normativo que rigen las actividades económicas formales. De esta manera, ser parte del sector informal implica estar al margen de las cargas tributarias y el marco normativo, pero también implica no acceder a la protección y los servicios que el Estado puede brindar [ (Loayza, 2007, pág. 44)[2], (De Soto, 1989)].

Entre las principales consecuencias de operar fuera de la formalidad se encuentra la omisión de las normas legales y laborales; es decir, no se contrata a los trabajadores de manera formal a través de las planillas. Asimismo, los trabajadores que se encuentran en la informalidad no acceden a los mecanismos de protección social, ni a la supervisión de las condiciones de salud, seguridad e higiene ocupacional en los centros laborales (Loayza, 2007). Esta situación provoca que los trabajadores sujetos a reglas informales de contratación sean excluidos del acceso a servicios públicos clave, así como de los sistemas de pensiones. Por ello, el correcto funcionamiento del mercado laboral resulta relevante para generar una mayor inclusión de trabajadores a los sistemas previsionales (Ñopo, 2022).

El tamaño del sector informal en el Perú es alarmante. Según el reciente “Informe Técnico del Mercado Laboral” que publica el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), el Perú cuenta con casi un 80% de su PEA en la informalidad luego de la crisis económica ocasionada por la pandemia del COVID-19 (INEI, 2022a). Las principales razones que explican este alto grado de informalidad laboral son (i) los problemas estructurales de desarrollo de la economía peruana, (ii) los problemas estructurales e institucionales (i.e., bajo desarrollo económico, corrupción e ineficiencia del gasto público) que le impiden al Estado ofrecer servicios públicos de calidad, (iii) la baja productividad de las empresas medianas y pequeñas, (iv) un marco legal poco amigable para la contratación formal de trabajadores y, (v) el bajo nivel de fiscalización laboral [ (Izquierdo, Pessino, & Vuletin, 2018) (Loayza, 2007) (Vásquez, Gallardo, Bendezú, Salvador, & Amésquita, 2004), (Figueroa, 2003)]. A continuación, se abordará brevemente cada una de las razones que explican la informalidad laboral en nuestro país.

 

1.1. Problemas estructurales de desarrollo de la economía peruana

Al ser el Perú un país en vías de desarrollo, existen problemas estructurales que le impiden formalizar sus actividades económicas de manera sostenida. Estos problemas impiden incorporar más trabajadores a la formalidad, de manera tal que puedan acceder a un sistema de pensiones, entre otros beneficios laborales. Para entender estos problemas, voy a explicar brevemente el modelo de Adolfo Figueroa (2003) que contribuye a entender conceptualmente la estructura de la economía peruana.

En este modelo se plantea la existencia de una sociedad denominada Sigma, donde los individuos tienen una dotación de activos económicos (capital físico, humano y financiero) y activos sociales (políticos y culturales). En esta sociedad existen ciudadanos que poseen una menor dotación de ambas clases de activos, por lo que el sistema económico los excluye de acceder a la economía capitalista moderna y formal. Asimismo, existen dos clases sociales: (i) los capitalistas que cuentan con capital físico y financiero, y (ii) trabajadores que no cuentan con estos tipos de capital. Dentro del grupo de trabajadores se encuentran aquellos calificados (Y) y no calificados (Z), siendo estos últimos los que no cuentan con el mismo capital humano ni político que los primeros, por lo que no pertenecen a la economía moderna. Finalmente, dado que los trabajadores calificados perciben un ingreso superior, solo se contratará a un conjunto de ellos. Mientras que el exceso de este último grupo será reasignado al mercado de autoempleo junto con la clase excluida “Z” para conformar la estructura de la economía informal de esta Sociedad Sigma. El esquema del modelo de Figueroa se presenta en detalle en la Ilustración 1.

Ilustración 1: La Economía Peruana vista desde la perspectiva del Modelo de la Sociedad Sigma

Fuente: Figueroa (2003) Elaboración: Prof. Arturo Vásquez. Dirección de Investigación – Escuela de Postgrado GĚRENS.

 

La poca inclusión de los ciudadanos en el mercado de trabajo formal se refleja en la percepción que tienen respecto a la provisión de servicios públicos, reportando un 37.2%, 44.2% y 30% de satisfacción con respecto a los servicios de carreteras, educación y salud, respectivamente (CPC, 2021). Esta situación provoca que los habitantes de zonas urbano-marginales y zonas rurales tiendan a laborar dentro del sector informal debido a que no cuentan con una dotación suficiente de activos económicos y sociales, la cual podría mejorarse con los servicios públicos que debería brindar el Estado.

En ese sentido, economías como la peruana que tienen una organización consistente con la Sociedad Sigma de Figueroa, por lo general, poseen una dotación institucional de baja calidad que agrava el problema y genera una economía dual con un sector formal y otro informal. Para Acemoglu & Robinson (2012), es justamente la calidad de las instituciones lo que determina la prosperidad de un país, tema que analizaremos a continuación.

 

1.2. Problemas institucionales (corrupción e ineficiencia del gasto público) que le impide al Estado ofrecer servicios de calidad.

El Perú cuenta con un bajo grado de calidad institucional. Al respecto, Transparencia Internacional (2022)  posiciona al país en el puesto 105 de 180 países en relación al índice de corrupción (fenómeno que erosiona la calidad de las instituciones). Para comprender mejor el impacto institucional en el desempeño de una economía, el análisis de Acemoglu & Robinson (2012) plantea que las instituciones políticas son las que finalmente determinan el rumbo de las instituciones económicas de un país. La fragilidad institucional que se observa en el Perú provoca severas ineficiencias como una mala gestión del gasto público, con el consecuente desperdicio de recursos fiscales. Por lo tanto, la debilidad institucional del Perú impide que el Estado pueda brindar servicios públicos de calidad que permitan incluir a más personas dentro del mercado formal, lo cual restringe el acceso de los trabajadores a los sistemas de pensiones.

Al respecto, Shack, Pérez, & Portugal (2021) identificaron que por cada 10 soles de presupuesto público, en promedio S/ 2.2 se pierden por temas de corrupción, lo cual se refleja en una menor calidad y cantidad de servicios públicos que puede ofrecer el Estado para mejorar las capacidades de los trabajadores mediante mejores servicios de educación y salud. Esta situación finalmente afecta negativamente la productividad laboral dentro de las empresas pequeñas y medianas (aquellas que emplean a la mayor cantidad de trabajadores en el Perú), lo cual reduce las posibilidades de los trabajadores de incorporarse al mercado de trabajo formal. Ello es una condición indispensable para acceder a un sistema de pensiones. En el próximo acápite, analizaremos en mayor detalle el problema de la baja productividad laboral y empresarial que también limita las posibilidades de muchos trabajadores de acceder a un sistema de pensiones.

1.3. La baja productividad de las empresas pequeñas y medianas

Las pequeñas y medianas empresas (PYMEs) son la principal fuente de empleo formal en el Perú, por lo cual, la creación de una mayor cantidad de este tipo de empresas es clave para incrementar la cantidad de puestos de trabajo que permitan acceder a un sistema de pensiones (INEI, 2022b). Si bien es cierto que el Perú tiene un potencial emprendedor muy competitivo a nivel mundial, éste no tendría la capacidad de lograr un entorno de negocios eficiente (Marquina, y otros, 2020). Esto se debe a que, por lo general, las PYMEs tienen menores capacidades en materias legales, comerciales, tecnológicas y financieras respecto a las empresas grandes para competir sostenidamente en el mercado y mantener los beneficios laborales de sus trabajadores.

Cabe señalar que la OIT (2020) destaca que la economía peruana tiene una productividad heterogénea entre sus sectores económicos, en donde la actividad minera, los servicios financieros, la electricidad, el gas y el agua absorben solo el 2,4% del empleo nacional; mientras que los sectores de productividad media, como manufactura, construcción, transporte y almacenamiento ocupan al 22,6% de la fuerza laboral. Más del 75% del empleo total se concentra en sectores de productividad baja, como servicios, comercio y agricultura. El 84.3% de los trabajadores que trabajan en las PYMEs no están afiliados a algún sistema de pensiones[3] (COMEXPeru, 2021).

En línea con lo anterior, la investigación de Belapatiño, Céspedes, & Gutiérrez (2014) muestra que aproximadamente en 3 meses un trabajador tendrá una mayor probabilidad de encontrar un empleo como asalariado informal o trabajador independiente que hallar un empleo formal. Los autores muestran que este período de búsqueda se redujo a medida que el autoempleo y la informalidad tomaron relevancia para la generación de ingresos. Esto se debe a que la informalidad actúa como una especie de “seguro” frente a la falta de alternativas, como un sistema social de seguro de desempleo.  En ese sentido, resulta relevante reconocer si existen barreras para que una empresa o trabajador opten y puedan ser aceptados fácilmente en el sector formal. Respecto a este último punto, analizaremos la existencia de barreras a la contratación formal de trabajadores.

1.4. Un marco legal poco amigable para la contratación laboral formal

La problemática de la informalidad se ve agravada por el hecho de que la regulaciones establecidas en el marco legal laboral (Ñopo, 2022), así como el sistema contable (Lavado & Yamada, 2021) y tributario aplicables a la actividad empresarial entorpecen la formalización de las PYMEs y la contratación de nuevos trabajadores en planillas. Esto se debe a qué estas regulaciones (i) incrementan en exceso los costos de la contratación laboral (e.g., a través de salarios mínimos, indemnizaciones excesivas o diversas contribuciones sociales), y (ii) aumentan el costo del acceso a la formalidad (e.g., costos incurridos en la adquisición de licencias) y su permanencia (e.g., impuestos, regulaciones y requisitos burocráticos). De esta forma, el Estado mediante sus regulaciones genera barreras para la contratación de nuevos trabajadores dentro del sistema formal (Loayza, 1996). Estas regulaciones provocan rigideces dentro del mercado formal que excluyen a la mayoría de los trabajadores a acceder a un puesto laboral formal, por lo cual muchas personas en este contexto se ven forzados en optar por un trabajo informal (GRADE, 2014).

Cabe destacar que las rigideces para la contratación de empleo formal se han agravado recientemente debido a que durante el 2022 se publicaron el Decreto Supremo N° 001-2022-TR que prohíbe la tercerización laboral de las actividades nucleares (core) de las empresas, así como el Decreto Supremo N° 003-2022 a través del cual se incrementó la Remuneración Mínima Vital (RMV) a S/ 1,025. Frente al escenario planteado en el que existen diversas trabas burocráticas por las leyes y reglamentos emitidos por el Estado que generan costos mayores para desarrollar actividades formales, resulta conveniente reconocer las labores de fiscalización que tiene el Estado peruano para saber si se cumplen o no con sus disposiciones.

1.5. Bajo nivel de fiscalización laboral por parte del Estado

Las funciones de fiscalización laboral se realizan mediante la Dirección General de Políticas de Inspección del Trabajo (DGPIT) y la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL). Estas instituciones se encuentran encargadas de garantizar los derechos de los trabajadores y generar las condiciones para el desarrollo de las actividades económicas de las empresas. Sin embargo, existen retos para el cumplimiento de las normas laborales como: (i) la falta de inspectores, ya que al 2018 existían 0.4 inspectores por cada 10,000 trabajadores y, (ii) la orientación de la fiscalización que está centrada solamente en el sector formal y en empresas grandes que se encuentran operando en dicho sector (Lavado, 2022). Todo este esquema genera que, bajo un criterio racional, las empresas que se encuentran al borde de la formalidad prefieran ser informales.

La Ilustración 2 resume el análisis de la estructura y los problemas que afectan al mercado laboral en el Perú que se han detallado en esta sección. En esta ilustración se muestra por qué existe una alta tasa de informalidad laboral y la dificultad para incluir a una mayor cantidad de trabajadores en los sistemas de pensiones existentes. Inicialmente las empresas enfrentan barreras para decidir si entran al mercado formal o informal dependiendo de los costos y beneficios que cada sistema ofrece. En consecuencia, el esquema elegido determinará el tipo de contratación que ofrecerán a sus empleados y, dependiendo del sistema de pensiones por el que el trabajador opte, tendrá que realizar aportes a través de una planilla para consolidar un fondo de pensión para hacer frente a sus gastos en la vejez.

 

Ilustración 2: Estructura del mercado de trabajo en una economía en desarrollo como el Perú

Elaboración: Profesor Arturo Vásquez, Dirección de Investigación, EPG – GĚRENS.

 

  1. Efectos de la informalidad laboral para el sostenimiento de los sistemas de pensiones

Los problemas del mercado laboral peruano analizados en la sección anterior provocan que este sea muy rígido y poco inclusivo para la mayoría de la población económicamente activa, lo cual genera dos efectos. En primer lugar, los trabajadores tienen una mayor exposición al desempleo, es decir que los trabajadores tienen un mayor tiempo de espera para encontrar un trabajo formal y una mayor probabilidad de optar por alguna labor informal que no ofrece afiliación a algún sistema de pensiones. En segundo lugar, una gran cantidad de trabajadores se encuentran excluidos del mercado de trabajo formal, lo cual los induce a realizar actividades informales. Estos efectos reducen el número de cotizaciones que se aportan a los sistemas de pensiones[4].

Esta situación genera impactos diferenciados para la sostenibilidad de los fondos de pensiones según el tipo de sistema previsional al que se realicen los aportes. Por un lado, en el caso del sistema privado de pensiones (que integran las AFPs), un menor número de aportes al año representa una menor cotización que provoca directamente en una menor pensión de jubilación. Por otro lado, el Sistema Público de Pensiones (SNP) es administrado por la Oficina de Normalización Previsional (ONP). En este, el Estado se encarga de asegurar la pensión mínima especificada y, de no existir un equilibrio entre el monto que depositan los aportantes y el monto que reciben los jubilados, el Estado tendrá que financiar este desequilibrio, siendo este un problema latente para el equilibrio fiscal. También existe la incertidumbre de la sostenibilidad del sistema que depende de la pirámide poblacional, es decir, que existan de manera contemporánea pocos trabajadores afiliados para la financiación de las pensiones de los jubilados que aportaron en el pasado.

Durante este último año, y a razón de la caída de los ingresos debido a los efectos de la pandemia del COVID-19, en el Perú se presentaron diversas propuestas con el fin de modificar los sistemas de pensiones. Varias de estas propuestas dañan la intangibilidad de los fondos de jubilación. Por estas razones, las familias prefieren no delegar sus ahorros a terceros y destinan sus recursos a ahorros e inversiones a través de emprendimientos, negocios, propiedades, la educación de sus hijos, entre otros. Con estas formas alternativas de inversión, los trabajadores sienten que su dinero no se lo queda un banco o una AFP y que éste está trabajando para generar una rentabilidad mayor a la que le puede ofrecer un banco o un fondo de pensiones.

Bajo este contexto en el que predomina (i) la desconfianza en el sistema financiero por episodios pasados (e.g., la crisis hiperinflacionaria de la década de 1980), (ii) la falta de opciones de política pública para la mejora de los sistemas de pensiones, (iii) la intermitencia que experimentan los trabajadores entre los estadios de asalariado formal, asalariado informal, trabajador independiente y desempleo, así como (iv) las restricciones del mercado de trabajo para acceder a un sistema de pensiones, los trabajadores peruanos preferirán otros mecanismos de ahorro con fin previsional.

Al respecto, Webb (2014) menciona que los peruanos ahorran un porcentaje de sus ingresos, pero no lo hacen a través de la banca tradicional (el 70% de las familias cuenta con una cuenta bancaria según Ñopo (2020)) o las formas clásicas de ahorro previsional (las AFPs o la ONP). Más bien, lo hacen a través de emprendimientos, la construcción de viviendas, o mediante la inversión en la educación de sus hijos, entre otras formas de ahorro en especies. Estas formas de ahorro no convencionales, que a su vez son formas de inversión, pueden asegurar flujos de ingresos futuros a los trabajadores informales que les permitirán contar con algún tipo de soporte económico durante su vejez.

En síntesis, la informalidad en la economía peruana se entiende como un problema estructural que afecta directamente a la cotización de los fondos de pensión de los trabajadores mediante (i) la intermitencia de la participación de los trabajadores en el mercado laboral formal ya sea porque la duración del desempleo es alta o porque participan más del mercado informal a lo largo de su vida laboral, y (ii) las dificultades para el acceso a un sistema de pensiones público o privado debido a la existencia de barreras en el mercado formal, que finalmente repercute en el monto que reciben como pensión de jubilación los trabajadores.

Durante estas dos entregas nos hemos enfocamos en comprender las causas subyacentes por las cuales el monto de la pensión que recibe un jubilado en el Perú es bajo y por qué muchos trabajadores no logran siquiera obtener una pensión. En una siguiente entrega se presentarán propuestas de soluciones que puedan mitigar los efectos de los problemas estructurales que retrasan el desarrollo del mercado laboral y el sistema de pensiones en la economía peruana. Para ello, será necesario desplegar políticas públicas para atenuar las rigideces regulatorias que deterioran el clima de inversión y limitan el desarrollo del sector formal de la economía. Entre las políticas a considerar, tenemos (i) una mayor flexibilidad dentro del mercado laboral en el que se proteja a las personas y familias, y no a empleos que tengan una baja productividad, (ii) el desarrollo de mecanismos eficaces de seguridad social ante el desempleo y la provisión de los servicios de salud, (iii) una recomposición del sistema financiero actual para la creación de un nuevo sistema de pensiones, iv) la adaptación flexible de los servicios previsionales hacia las características del trabajador peruano, y (v) una mayor variedad de instrumentos financieros que permitan mejorar el retorno de los ahorros. Adicionalmente, un tema no menor a tratar será el capital humano dentro de las instituciones públicas y su necesidad para mejorar la calidad de servicios que ofrece el Estado.

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[1] Para mayores detalles, haga clic aquí.

[2] Portes, Castells, & Benton (1989) definen a la informalidad como un proceso de generación de ingresos, estrechamente vinculado con la forma de producción en economías con poco desarrollo económico cuya principal característica es la poca o nula regulación por parte de las instituciones de la sociedad de actividades que, bajo otro contexto legal y social, sí se encontrarían mejor reguladas. Los autores resaltan también la importancia de entender a la informalidad como un proceso, en el sentido de que empresas y trabajadores toman decisiones en base a un análisis costo-beneficio entre pertenecer al sector formal o informal.

[3] Este tema resulta crítico dado que, por más pequeño que sea un negocio, este necesita de un control financiero mínimo para planificar su crecimiento a largo plazo. La falta de control financiero en estas empresas es una de las causales de por qué estos negocios tienen una vida promedio corta en el mercado.

[4] Los trabajadores que enfrentan situaciones intermitentes de empleo formal por la mayor duración del desempleo que se observa en el Perú o por optar por alguna labor informal realizan un menor número de aportes a lo largo de su vida laboral a sus fondos de pensiones, lo cual reducirá el tamaño de la pensión que recibirán cuando se jubilen.

 

Este artículo ha sido preparado por Arturo Vásquez Cordano, Director del Centro de Investigación de la Escuela de Postgrado GĚRENS, con la asistencia de Paolo Jara y Gustavo Meza, miembros del equipo de la Dirección de Investigación.

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Bibliografía

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