Reforma de los Sistemas de Pensiones en el Perú. Aspectos de Sentido Común

Capítulo 1: La Pandemia del COVID-19 y las Pensiones en el Perú

A propósito de la pandemia del COVID-19 en el Perú, que viene en estos días azotando a la sociedad peruana de una manera muy profunda y severa, se ha empezado a debatir en los fueros políticos y técnicos (a mi juicio, de una manera inoportuna y poco responsable) la llamada “reforma integral” de los sistemas de pensiones en el Perú.

Tanto el Congreso de la República como el Poder Ejecutivo han planteado medidas de corto plazo para que los afiliados al sistema privado de pensiones (SPP), quienes son mayoritariamente trabajadores formales registrados en las planillas de las empresas y entidades públicas, dispongan de una parte de sus fondos (hasta el tope de 3 UIT o el equivalente a S/. 12,990). Recientemente, el Congreso de la República ha aprobado de manera irresponsable un proyecto de ley, con vicios de inconstitucionalidad, que apunta a liberar los fondos de la Oficina de Normalización Previsional (ONP) para pagar 1 UIT (S/. 4,300) a los pensionistas afiliados al Sistema Público de Pensiones (Decreto Legislativo N^o 19,990).

Todas estas políticas de corto plazo responden a la necesidad de que los afiliados a estos regímenes pensionarios puedan contar con dinero rápidamente para atender sus necesidades urgentes, pues muchas de estas personas han quedado desempleadas y desamparadas en un mercado laboral dañado y contraído por los efectos negativos colaterales en la economía peruana provenientes de la cuarentena y el estado de emergencia decretados por el Gobierno. El INEI calcula que, solo en Lima, entre dependientes e independientes, se han perdido más de 2 millones y medio de empleos (INEI, 2020). Algunas empresas consultoras privadas en el Perú indican que fácilmente esta cifra podría ascender en realidad a 6 millones de personas que han perdido su trabajo.

Si bien estas medidas de corto plazo pueden resultar razonables desde la perspectiva de la crisis sanitaria del COVID-19 que estamos viviendo ahora (pues buscan aliviar la negativa situación de la masa de trabajadores formales), lo que queda claro es que la pandemia ha puesto al desnudo las falencias de un sistema que tiene múltiples fallas y problemas para brindar un servicio clave que debe garantizar el Estado por mandato constitucional[1]:

Las fallas del sistema de pensiones son diversas y han sido documentadas en otros trabajos técnicos y académicos (OCDE (2019), Altamirano, y otros (2019)). Estas fallas las iremos discutiendo en esta serie de artículos, no se preocupen. Lo que puedo decirles ahora son los resultados de este conjunto de fallas en los sistemas de pensiones, y los resumo a continuación:

• Baja tasa de reemplazo. La tasa de reemplazo se entiende como la cantidad que cobra un pensionista en comparación con el último sueldo que ha tenido como trabajador activo. Es un indicador del poder adquisitivo que el futuro pensionista perderá cuando se jubile[2]. En el SPP esta tasa es baja debido a la poca aportación que, en general, hacen los trabajadores al sistema (debido a los ciclos de desempleo que enfrenta a lo largo de su carrera laboral). Por el lado, del sistema de la ONP, las jubilaciones se estructuran en base a un esquema de “fondo solidario de reparto” que requiere subsidios estatales. Por ello, las pensiones públicas son fijadas en función de la disponibilidad presupuestaria del Gobierno a valores mínimos que no necesariamente se asocian a una tasa de reposición salarial.

• Baja cobertura. Solo los trabajadores asalariados formales (es decir, aquellos que reciben un sueldo de la planilla de una empresa) acceden a algún tipo de pensión. Los trabajadores en el sector informal o los trabajadores independientes están excluidos de los sistemas de pensiones, por lo que no reciben una pensión desde el punto de vista “tradicional” (o sea, una suma de dinero todos los meses hasta el momento de su fallecimiento). En efecto, en el Perú la tasa de cobertura de pasivos, la proporción de personas mayores de 65 años que recibe una pensión, es de sólo 49%, mientras que en Chile es de 87%, y el promedio latinoamericano de 76% (Arenas, 2019).

• Bajos niveles de pensiones. Los sistemas de pensiones en el Perú brindan montos muy bajos, los cuales oscilan desde los 125 soles mensuales (programa Pensión 65 para ancianos en extrema pobreza que entrega 250 soles bimestralmente) hasta los 1,500 soles mensuales en promedio (que lo paga el SPP). Estos montos no alcanzan para cubrir dignamente el costo de vida de una persona (y muchas veces las pensiones ni siquiera alcanzan a cubrir el costo de una canasta básica de alimentos y mucho menos el costo de una vivienda).

• Insostenibilidad económica: Al reducirse la base de aportantes y al precarizarse el empleo, los fondos no serán suficientes en un futuro para pagar las pensiones de las personas que pueden acceder a alguna modalidad de jubilación. Otro problema es el envejecimiento de la población. Algunos estudios señalan que el “bono demográfico” peruano podría acabarse entre los años de 2040 y 2050, lo que significa que el Perú tendrá una mayor cantidad de personas adultas mayores que necesitarán servicios previsionales. Aquí puede darse una afectación a la estabilidad de la caja fiscal del Estado porque, en el extremo, es el Estado el responsable de dar protección social durante la jubilación.

En los últimos 8 años, he leído y analizado una serie de argumentos de especialistas en economía y finanzas, comentaristas de radio y televisión, tecnócratas, políticos de diferentes colores, y autoridades del gobierno. Siempre me he topado con la misma observación: cada uno habla en un lenguaje muy complicado y tecnocrático para el ciudadano, o la discusión se lleva a la esfera política, donde el político de turno buscar llevar “agua para su molino”, sacando un beneficio personal (en términos de rédito político) y muchas veces jugando el “partido” de los grupos de interés involucrados en el tema (y que muchas veces están en la sombra).

Por ello, y a pedido de muchos colegas, exalumnos y amigos, he decido escribir esta serie de artículos sobre la problemática de las pensiones en el Perú. El ánimo de esta serie es ilustrar a la ciudadanía en “sencillo” los aspectos relacionados a esta problemática, basado en mi experiencia de cerca de 20 años en el ámbito público y privado.

Por lo tanto, a diferencia de otros trabajos técnicos que he realizado en mi carrera, en estos artículos que compartiré con ustedes sacrificaré un poco el rigor académico, para poder ilustrar a todos ustedes los problemas que están realmente detrás del objetivo de brindar una pensión digna para todos los ciudadanos en el Perú. Creo que esta serie de artículos puede contribuir al próximo debate sobre la reforma del sistema de pensiones que ha propuesto el Congreso y complementar el trabajo previo de otros colegas sobre la materia. Lamentablemente, dado que esta problemática es muy compleja, es difícil que un análisis serio del tema pueda resumirse en una breve nota.

Recibir una pensión suficiente es una cuestión de aritmética

Un primer aspecto de sentido común que quiero discutir con ustedes es que la provisión de una pensión es un problema económico más sencillo de lo que parece, y se basa en el concepto básico de ahorro. Si una persona quiere recibir un ingreso a futuro, tiene que “guardar pan para mayo”; es decir, una persona debe guardar dinero o activos en su “chanchito” hoy e invertirlo en alguna actividad económica para gozar de los beneficios de este ahorro mañana. Esto implica que una persona que quiera recibir una pensión al final de su vida laboral debería aportar disciplinadamente, a lo largo de su vida, sumando mes a mes una porción de sus ingresos a un fondo que acumule estos ahorros y le genere una ganancia suficiente para que, con el paso del tiempo, la magia de las finanzas genere los recursos para que la persona reciba una pensión suficiente cuando se jubile.

Por la tanto, si nosotros queremos recibir pensiones dignas, debemos ahorrar lo suficiente para cuando llegue el momento de que nos jubilemos. Si no ahorramos para este propósito, no podemos pretender cobrar una pensión digna. Si ahorramos poco, nuestra pensión será baja. No podemos pedirle “peras al olmo”. Las leyes de la aritmética son estrictas, y permiten concluir que no existe sistema de pensiones en el mundo que pueda dar pensiones dignas con bajas tasas de ahorro previsional. Si no sumamos aportes previsionales de forma continua a lo largo de nuestra vida laboral, no gozaremos de pensiones dignas en nuestra vejez. No hay magia financiera ni “reforma integral milagrosa” que pueda aplicar el Poder Ejecutivo o el Congreso para cambiar este resultado, si es que no se piensa primero en cómo hacer para que la gente pueda ahorra más para su jubilación.

Para que tengan una idea más dramática de cómo estamos en el Perú respecto al ahorro para fines previsionales, les doy un ejemplo comparativo. La tasa de aportación para la jubilación en los países escandinavos (Noruega, Suecia, Finlandia) es muy elevada y asciende a cerca del 30% de las remuneraciones de los trabajadores, por lo cual cuando se jubilan estas personas tienen pensiones considerables. Incluso, muchos trabajadores de estos países durante su vida laboral complementan estos aportes obligatorios con contribuciones voluntarias para recibir una pensión mayor.

La gente en estos países tiene una cultura del ahorro muy fuerte y planifica su vida a futuro; además, casi todos los trabajadores son formales y reciben ingresos mensuales cercanos a los US$ 3,000 dólares mensuales como mínimo, en promedio.  Asimismo, los estados escandinavos contribuyen con aportes públicos para garantizar la sostenibilidad de las pensiones a largo plazo. Por ello, los jubilados de estos países se puedan dar el lujo de viajar por todo el mundo y disfrutar de una vejez sin mayores preocupaciones. Como anécdota, podemos observar frecuentemente a varios de ellos paseando muy tranquilos por Cusco y Machu Picchu haciendo turismo.

En el Perú, es todo lo contrario. La tasa de ahorro obligatoria según la normativa vigente es baja y fluctúa entre 10% y 13% de la remuneración mensual[3] de los trabajadores formales. Dados los bajos ingresos de esta clase de trabajadores en el Perú (que, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Hogares del 2019 elaborada por el INEI,  fluctúan en promedio entre S/ 485 y S/ 3,751 mensuales por quintiles) es inviable, en la práctica, que las tasas de contribución a los sistemas de pensiones se puedan incrementar en el mediano plazo, pues subirlas podría constituir una carga económica muy grande para las familias de muchos peruanos trabajadores que tienen presupuestos muy ajustados. Peor aún, la situación de la mayoría de las familias peruanas se ha deteriorado a un nivel insostenible debido a la pandemia del COVID-19, por lo cual pensar en un incremento en las tasas de aportes a las pensiones es impensable en el corto y mediano plazo.

El trabajador peruano promedio en la formalidad, de acuerdo con el INEI, percibe alrededor de  S/ 1,646 mensualmente. Esto significa que este trabajador podría ahorrar alrededor de S/ 214 (13% de sus ingresos mensuales) para su fondo de pensiones, lo cual se traduce en S/ 2,568 anuales de contribución a su fondo de pensiones. Según cálculos de la Dirección de Investigación de la Escuela de Postgrado GĚRENS, estos ahorros anuales durante 42 años (asumiendo que el trabajador ahorra todos los meses y considerando una tasa efectiva anual de interés promedio de mercado de 5%) permitirían acumular lo suficiente para una pensión promedio de S/ 1,381. No obstante, al ser esta pensión altamente afectada por los montos ahorrados, dicha pensión será menor para los quintiles de ingreso más bajos.

Por ejemplo, para el caso del quintil 2, donde el trabajador promedio recibe S/ 948 mensualmente (valor cercano a la remuneración mínima vital a la fecha), su pensión mensual sería en promedio de tan solo S/ 795. En contraste, para el quintil 5 (el más alto), donde el trabajador promedio recibe S/ 3,751 mensualmente, la pensión mensual ascendería a S/ 3,146 (más información puede apreciarse en la Tabla 1). Como es evidente, los ingresos mensuales y la cantidad ahorrada influyen directamente sobre el monto de la pensión. En el caso peruano, donde el grueso de la población se encuentra en el quintil 1 y 2, es casi imposible percibir una pensión de S/ 3,146.

Tabla 1: Ingresos promedio por quintil y pensión promedio

Fuente: *ENAHO 2019 – INEI. **Pensión mensual promedio calculada por GĚRENS. Nota: La pensión promedio ha sido calculada bajo el esquema de retiro programado considerando que el trabajador ahorra 13% de su salario mensual y que aporta durante toda su vida laboral (42 años). Asimismo, los intereses han sido calculados a 5% anual para los aportes y 2.5% anual para el fondo acumulado. Para más información, véase la Nota Técnica al final del artículo.

Subir las tasas de ahorro en un contexto de severa crisis económica en un entorno de pandemia incluso podría ser considerado como una medida confiscatoria, pues las familias necesitan ahora toda la liquidez que puedan juntar para poder sobrevivir. La prioridad ahora para la mayoría de los trabajadores (que enfrentan situaciones extremas de despido, suspensión perfecta de labores y reducción de salarios) es sobrevivir a la pandemia del COVID-19, no ahorrar para una jubilación que es muy lejana e incierta.

Por ello, la gran mayoría de estudios económicos y técnicos que he podido leer sobre el tema de las pensiones, con algunas pocas excepciones, fallan en identificar este problema de fondo, por lo cual algunas recomendaciones de reforma que salen de estos estudios son, a mi juicio, defectuosas y limitadas, porque arrastran problemas de diagnóstico en su origen. Por ello, uno de los aspectos de sentido común que debería considerar cualquier debate sobre reformas de los sistemas de pensiones es saber si la población a la cual se va a aplicar la política previsional va a tener capacidad de ahorro o no. ¿Esta población va a tener la capacidad de sumar ahorros de forma continua a lo largo de su vida?

Existen otros problemas que se deriva de esta situación. ¿Y los trabajadores informales o subempleados que no reciben un ingreso mensual por planilla y que subsistente día a día con su trabajo en las calles o en los mercados vendiendo emoliente, reparando zapatos, o comerciando productos de pan llevar? ¿Y los trabajadores independientes que reciben ingresos eventuales y que tampoco están en planilla? Debemos recordar las cifras del propio Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo respecto a la cantidad de personas que están en la informalidad (y, por supuesto, fuera de una planilla de pagos). Cerca del 72% de la población trabajadora en el Perú se encontraría en la informalidad (MTPE, 2018). Sólo el 28% de los trabajadores tiene la suerte de estar en una planilla de pagos de alguna institución o empresa formal. Por lo tanto, el sistema de pensiones en el Perú es básicamente elitista.

Por ello, pienso que el sistema de pensiones existente constituye un esquema pensado para otra realidad que no es el Perú. Es un sistema exclusivo para los pocos trabajadores que están en planilla y, por ello, contribuye a exacerbar las grandes desigualdades sociales que existen en el país. Y dentro de este grupo exclusivo de personas que puede acceder a este sistema, pocos trabajadores reciben una pensión digna. Por ello, no sorprende que casi toda la población esté en contra del sistema existente, y por ello se busca una reforma. En efecto, un sistema de pensiones debería incluir a todos los ciudadanos y no solo los trabajadores formales; es decir, debería ser universal.

En un próximo artículo explicaré para ustedes un problema crítico para la implementación de un sistema de pensiones en el Perú que es el grado de informalidad laboral que se observa en el mercado de trabajo.

Anexo: Nota Técnica

[1] Constitución Política del Perú de 1993, Artículo 11º: “El Estado garantiza el libre acceso a prestaciones de salud y a pensiones, a través de entidades públicas, privadas o mixtas. Supervisa asimismo su eficaz funcionamiento. La ley establece la entidad del Gobierno Nacional que administra los regímenes de pensiones a cargo del Estado”.

[2] La tasa de reemplazo (o de sustitución) puede definirse como el porcentaje de ingresos en la jubilación respecto a los ingresos previos como trabajadores activos. Por ejemplo, una persona con un sueldo previo a la jubilación de 1,500 soles mensuales que percibiese como pensión 750 soles mensuales tendría una tasa de reemplazo del 50%. Hablamos de una pérdida de poder adquisitivo y no de ganancia ya que en ningún caso la pensión podrá cubrir un nivel de ingresos superiores a los de la etapa previa como trabajador activo.

[3] Antes de la reforma de pensiones de los años de 1990, la tasa de contribución al sistema público de seguridad social era de sólo 6%, mucho más baja que las tasas que se observan en la actualidad.

Bibliografía

Altamirano, Á., Berstein, S., Bosch, M., Caballero, G., García-Huitrón, M., Keller, L., & Silva-Port, M. T. (2019). Diagnóstico del Sistema de Pensiones Peruano y Avenidas de Reforma. Washington DC: Banco Interamericano de Desarrollo.

Arenas, A. (2019). Los sistemas de pensiones en la encrucijada: desafíos para la sostenibilidad en América Latina. Santiago de Chile: CEPAL.

INEI. (2020). Situación del mercado laboral en Lima Metropolitana: Trimestre móvil: Febrero-Marzo-Abril 2020. Lima: Instituto Nacional de Estadística e Informática.

MTPE. (2018). Informe anual del empleo en Perú. Lima: Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.

OCDE. (2019). OECD review of pension systems in Peru – Highlights. Paris: OECD Press.

Este artículo ha sido realizado por Arturo Vásquez Cordano, Director del Centro de Investigación de la Escuela de Postgrado GĚRENS.