Siempre han surgido preguntas sobre cómo la legislación puede influenciar mejor la salud y la seguridad ocupacional (SSO) en el lugar de trabajo, cómo la SSO está relacionada con otras responsabilidades administrativas, si los resultados de la investigación de un incidente pueden apoyar de forma significativa la prevención y cómo y por qué las operaciones se vuelven vulnerables a pequeñas desviaciones del comportamiento humano. En décadas recientes, la noción de sistemas ha sido útil en el desarrollo de las respuestas a estas preguntas.
Se entiende que un «sistema» es la suma de componentes interrelacionados que tienen un propósito global. Los componentes pueden incluir a las políticas, los estándares, las instituciones, las personas y la maquinaria. Una característica importante de los sistemas es que son dinámicos. Mantener un sistema alineado con su propósito y garantizar que los sistemas respondan adecuadamente al cambio requiere un esfuerzo consciente: por ejemplo, responder a cambios en los patrones de empleo, en las horas de trabajo y en la gestión.
En los sistemas, los componentes y las dinámicas (en los componentes y entre los componentes) son importantes. Para la salud y seguridad ocupacional, por lo general, los componentes del sistema son los grupos interesados, los comités de SSO, las políticas, los procedimientos, los estándares, las responsabilidades específicas, los protocolos de auditoría y monitoreo y los indicadores de desempeño. Las dinámicas de los sistemas son proporcionadas por las acciones y las interacciones de estos componentes. Esto incluye liderazgo, participación, compromiso, planificación, consultas, interacciones con los reguladores, respuestas a problemas y actuar según lo descubierto por la auditoría. Los componentes bien desarrollados de sistemas pueden ser una ventaja, pero ante la ausencia de buenas dinámicas (por ejemplo, compromiso, participación, retroalimentación o grado de reacción), el desempeño del sistema es probable que sea inferior a lo óptimo. En la actualidad, la evidencia del pensamiento sistémico puede encontrarse en la legislación sobre SSO, programas en el lugar de trabajo y en enfoques de compromiso de las partes interesadas, de evaluación de riesgos y de investigación de accidentes.
1. La ley
La legislación minera en Sudáfrica y en otros lugares ha desarrollado información incompleta, a menudo en respuesta a desastres que involucraron la pérdida de vidas y múltiples lesiones. El hecho de que los riesgos en seguridad sean más manifiestos en el lugar de trabajo que los riesgos a la salud también ha sesgado la legislación hacia los peligros a la seguridad y al físico. En la práctica, a largo plazo, sin embargo, más muertes y discapacidades están asociadas con los riesgos a la salud que los riesgos en seguridad. El periodo de latencia entre la exposición a peligros para la salud y las enfermedades es una de las principales razones por las cuales los riesgos a la salud son subestimados o no reconocidos.
En 1972, el informe de un comité de investigación sobre salud y seguridad en el trabajo en el Reino Unido, que fue presidio por Lord Roben, colocó las bases para enfoques más comprehensivos y sistemáticos sobre la salud y la seguridad. Roben criticó la parcialidad en las leyes y las regulaciones hacia las seguridad y las condiciones físicas; la ausencia de suministros para abordar los riesgos a la salud en el lugar de trabajo; la legislación prescriptiva, y los enfoques reactivos para las leyes en desarrollo. Exigió ampliar las perspectivas sobre la SSO para incluir consideraciones de las empresas sobre factores laborales y humanos; compromiso continuo entre los empleadores y los trabajadores respecto de la salud y la seguridad, y las tareas de los empleadores para gestionar la SSO de manera continua. Además, propuso que las estipulaciones legales prescriptivas sean reemplazadas por requisitos de desempeño o resultados, que tienen que ser apoyados por un deber general de diligencia colocada en los empleados.
Este informe influyó en el pensamiento de la Organización Internacional del Trabajo y en el diseño de la legislación de muchos países, como Gran Bretaña, Australia, Nueva Zelanda, Noruega y Suecia. En Sudáfrica, la Comisión de Investigación de Seguridad y Salud en la Industria Minera, que publicó su informe en 1995, también fue muy influenciada por el enfoque propuesto por Lord Roben y por sus preocupaciones. La Comisión recomendó que esa legislación sea promulgada para abordar la salud ocupacional en las minas y que los empleadores mineros tomen pasos urgentes para mejorar el monitoreo de estándares y de vigilancia práctica y médica y el control de riesgos a la salud. La ley de Seguridad y Salud en Minería de 1996 surge de los descubrimientos de la Comisión y es habilitadora en lugar de prescriptiva. Sus principales características son las siguientes:
- Los empleadores tienen la principal responsabilidad de la salud y seguridad en el ambiente laboral.
- Son obligatorios los enfoques de gestión de riesgos para abordar los peligros para la salud y la seguridad.
- Los trabajadores tienen el derecho de participar en salud y seguridad, en información sobre salud y seguridad, en capacitación y de retirarse de lugares de trabajo peligrosos.
- Las instituciones tripartitas tienen la responsabilidad de desarrollar políticas, legislaciones, normas y de promocionar una cultura de salud y seguridad.
En Sudáfrica, todos los instrumentos regulatorios para las minas, como las normas y los códigos de conducta, tienden a ser enmarcados como una declaración de resultados. Por el contrario, en Gran Bretaña, que fue el primero en desarrollar enfoques basados en desempeño, el enfoque de la Agencia de Salud y Seguridad (HSE, por sus siglas en inglés Health and Safety Executive) tiene otro matiz. Mientras que el HSE por lo general sigue un enfoque basado en objetivos, se considera apropiada la prescripción para ciertas situaciones. Por ejemplo, en Gran Bretaña, las minas deben proporcionar dos rutas de escape. La HSE también pide una autorización para actividades peligrosas, como el uso de explosivos y la eliminación de asbesto.
Otra tendencia internacional tiene interés en la consolidación de todas las legislaciones de salud y seguridad ocupacional en un único estatuto general, además de la unión de las instituciones responsables de la SSO. Este proceso aún se lleva a cabo en Sudáfrica, donde la decisión del Consejo de Ministros de 1999 de armonizar y consolidar la legislación de la SSO y de las instituciones se está considerando, bajo el liderazgo del Ministerio de Trabajo.
2. Participación
Los trabajadores tienen un interés fundamental en la salud y la seguridad ocupacional porque es su salud y su vida las que están en riesgo. Una observación común en las investigaciones de accidentes es que los trabajadores no habían sido tomados en cuenta en maneras que les permita informar a la directiva preocupaciones específicas de SSO o contribuir con su conocimiento empírico y tácito del trabajo y de los peligros SSO. Las relaciones laborales pobres o conflictivas pueden descartar cualquier forma de colaboración entre los gerentes y los trabajadores en salud y seguridad y puede afectar la comunicación. El análisis del accidente ocurrido en el 2005 en la refinería British Petroleum de la Ciudad de Texas ha sido señalado como una disposición importante de los gerentes a escuchar la fuerza laboral y la apreciación de la fuerza laboral de cómo las consideraciones en seguridad modelan las decisiones gerenciales.
Otra barrera para la gestión efectiva puede ser la preocupación de los gerentes de que los procesos participativos puedan debilitar el control de las operaciones. Sin embargo, las evidencias sugieren lo contrario. Por ejemplo, una auditoría del sistema de responsabilidad interna de Ontario Mines descubrió que «los lugares de trabajo en que se hacía participar en gran medida a los trabajadores y supervisores en la planificación del trabajo, tendían a ser minas donde había menos accidentes (medidos por los casos de ayuda médica).
3. Gestión de riesgos
Los procesos de gestión de riesgos son fundamentales en la ley de Seguridad y Salud en Minería y en la mayoría de otros estatutos de SSO modernos. La premisa subyacente de la gestión de riesgos es que la mejora en salud y seguridad puede lograrse al identificar y abordar de forma correcta los peligros o factores (que pueden ser subyacentes o directos) que contribuyen al riesgo ocupacional. Los componentes principales de la gestión de riesgos son la identificación de peligros, la evaluación de riesgos, la implementación de controles, el monitoreo de controles, el análisis y la modificación o rediseño de controles según sea necesario. La práctica de la gestión de riesgos ha conducido a la comprensión y apreciación de lo siguiente:
- La gestión de riesgos efectiva se basa en un buen diseño de ingeniería y buen sistema de trabajo.
- Donde el riesgo no puede ser eliminado, se pueden diseñar estrategias de control para reducir la consecuencia o la probabilidad del riesgo (o ambos). Una comprensión del impacto de las estrategias de control es importante para la planificación de contingencias y para mejorar los controles con el tiempo.
- Cuando la evaluación de riesgos se hace muy tarde, poco se puede hacer para evitar los peligros.
- Los procesos de trabajo complejos, como aquellos con numerosas actividades interdependientes y con muchos niveles de supervisión, ofrecen más oportunidades de error humano y fracaso del equipo.
- Para prevenir muertes en el trabajo, los riesgos severos se deben eliminar o reducir. Por ejemplo, separar el camino de equipo móvil pesado de los vehículos pequeños o de los peatones o utilizar control remoto para permitir que las personas permanezcan alejadas de las áreas peligrosas.
- Se reducen los riesgos al mantener al mínimo el inventario de materiales peligrosos en los sitios de trabajo (por ejemplo, bajos volúmenes de explosivos o químicos).
- Los seres humanos son falibles y los diseños deben tolerar la falta o el error humano.
- Los factores que modelan los comportamientos inseguros en el lugar de trabajo pueden ser identificados y eliminados o modificados a través de intervenciones apropiadas y cambios en el sistema general.
- Los accidentes frecuentes ocurren porque las lecciones de accidentes anteriores no se han aprendido o se han olvidado, o no son transmitidas.
4. Investigación de accidentes
Muchas teorías de causalidad de accidentes pueden ser rastreadas en el trabajo de Herbert Heinrich, quien estudió 75 000 informes de accidentes industriales en la década de 1920. Heinrich concluyó que 88 % de los accidentes fueron causados por actos inseguros, 10 % por condiciones inseguras y 2 % eran inevitables. La teoría de Heinrich (la teoría dominó) ubica las acciones de los trabajadores en el centro de los accidentes. En Sudáfrica, esta teoría domina el pensamiento de las investigaciones de accidentes, pero se han hecho mejoras para incluir la práctica de gestión de riesgos y el control de procedimientos y de operaciones. Estas mejoras y estos enfoques más recientes de causalidad de accidentes reconocen la «multifactoriedad del fenómeno de los accidentes» e incluye consideraciones de la organización del trabajo, de factores humanos, del ambiente laboral, de las situaciones laborales anormales, de los procesos de seguridad y de la responsabilidad de los empleadores para proporcionar sistemas seguros de trabajo y ambientes laborales seguros.
Internacionalmente, el interés ha cambiado hacia la aplicación de la teoría de sistemas a los accidentes. En la teoría de sistemas, los accidentes son percibidos como «procesos con imperfecciones que involucran interacciones entre componentes de sistemas, que incluyen personas, estructuras sociales y organizacionales, actividades de ingeniería y componentes de sistemas físicos». Los modelos basados en la teoría de sistemas no son lineales y es improbable que concluyan o refuercen la idea de que una causa, algo o alguien, es el culpable directo de un accidente. En su lugar, proporcionan percepciones de los factores relacionados con la estructura organizacional, el diseño de ingeniería, fabricaciones y operaciones que mueven los sistemas hacia estados en que pequeñas desviaciones de la norma pueden causar catástrofes.
5. Limitaciones en el ambiente sudafricano
La identificación, evaluación, eliminación o control de riesgos es una doctrina de la ley de Seguridad y Salud en Minería, sin embargo, la capacitación en gestión de riesgos no está bien establecida. En Australia, donde los enfoques basados en riesgos también está arraigado en la ley, la capacitación es acreditada por los reguladores en muchos estados y la práctica de gestión de riesgos se ha vuelto más estandarizada. En Sudáfrica, la ausencia de enfoques conscientes de gestión de riesgos es una preocupación.
La gestión efectiva entre los gerentes, supervisores y la fuerza laboral es vital para mejorar el desempeño en SSO. Por desgracia, la historia de división entre las razas, el idioma, la clase, el género y la oportunidad educativa representa barreras significativas para construir una causa común alrededor de la SSO y para crear relaciones laborales abiertas y responsables. Sin embargo, existen diversos ejemplos de buenas prácticas que pueden ser documentados, compartidos y emulados.
En la actualidad, los trabajadores independientes realizan una amplia variedad de funciones en minas, desde perforación de pozos hasta desarrollo de trabajos, minería misma y otras labores generales, pero no se han considerado los lineamientos específicos de seguridad para estos trabajadores, a pesar de su vulnerabilidad. Las razones de esto incluyen información incompleta de la salud y la seguridad de estos trabajadores, y la ausencia de sistemas que permitan la capacitación y el registro de independientes.
Los enfoques basados en el desempeño en la ley de seguridad y salud no cumplen con las necesidades de las empresas que son pequeñas y cuentan con recursos limitados, y esto necesita una guía explícita de lo que se requiere de ellas. Una mayor apreciación de las circunstancias de los mineras jóvenes, a pequeña escala y artesanales podría respaldar el desarrollo de políticas y estrategias de intervención de SSO.
El enfoque habilitador de la ley de Seguridad y Salud en Minería coloca mayores obligaciones en los reguladores. Los inspectores mineros tienen que emplear el juicio profesional en muchos instancias y no pueden confirmar el cumplimiento de las normas al simplemente comparar sus observaciones frente a puntos en una lista de verificación. Los programas para el desarrollo y la capacitación de inspectores son importantes para abordar esta preocupación.
Históricamente, el trabajo de alto riesgo ha sido asignado a hombres, mientras que las mujeres han sido excluidas. El trabajo en el sector minero está dentro de la categoría de trabajo de alto riesgo. Los peligros reproductivos incluyen la ionización, la radiación, los solventes inorgánicos y los metales tóxicos. Por razones biológicas, las mujeres pueden tener mayor riesgo que los hombres por algunos de estos peligros. El trabajo físico pesado también es un peligro reproductivo para las mujeres. Además, el trabajo pesado, así como el equipo diseñado para hombres, expone a las mujeres a más riesgos. Debe haber más enfoques holísticos de la gestión de riesgos, que incluya considerar las consecuencias de riesgo de género que involucre a las trabajadoras mujeres en las evaluaciones de riesgo y repensar los enfoques factores humanos, si se quiere que la participación de las mujeres sea sostenida en minería.
Conclusiones
Cuando la minería empezó a gran escala en Sudáfrica a finales del siglo diecinueve, los trabajadores mineros enfrentaban niveles muy altos de riesgo en seguridad y salud. Con los años, mejoró el desempeño en seguridad en las minas, pero no al mismo ritmo de países mineros, como Australia, Canadá y Estados Unidos.
A pesar de que los trabajadores mineros representan menos del 4 % de la fuerza laboral total de Sudáfrica, un porcentaje altamente desproporcionado de muertes laborales, 15 % del total estimado del país, están relacionadas con la minería. A nivel mundial, las fuentes de información sobre las enfermedades laborales están fragmentadas e incompletas. Además, la información de denuncias es escasa y poco confiable.
Sin embargo, en Sudáfrica, la información disponible sugiere que hay una responsabilidad en las enfermedades producto del trabajo entre mineros antiguos y actuales.
El pensamiento sistémico ha influenciado en gran medida desarrollos en la legislación y en enfoques de gestión de riesgos, investigación de accidentes y participación de los trabajadores en salud y seguridad. Las consecuencias completas de este enfoque, que están arraigas en la ley de Seguridad y Salud en Minería, aún no han sido apreciados e incorporados de forma apropiada en la práctica.
Las limitaciones para mejorar la SSO y responder a los cambios en el sector minero en Sudáfrica incluyen la falta de lo siguiente:
- Recursos y guías para abordar las necesidades de trabajadores independientes y de mineros jóvenes, pequeños y artesanales.
- Capacitación y consistencia en gestión de riesgos.
- Enfoques holísticos para abordar riesgos al, por ejemplo, considerar de forma adecuada los riesgos a la SSO para la mujer y los factores humanos.
- Mejoras en la calidad de la participación entre los gerentes, los trabajadores y los supervisores.
El legado histórico del sector de subestimar los riesgos a la salud limita los esfuerzos actuales de mejorar el desempeño en SSO. La responsabilidad en enfermedades laborales relacionadas con prácticas del pasado aún no ha seguido su curso natural. Sin embargo, a largo plazo, el impacto de las iniciativas actuales, que son consientes de la influencia de TBC y de VIH/sida, deben ser beneficiosos.
Los objetivos e hitos, cuyas partes interesadas tripartitas han acordado en la Cumbre de Seguridad y Salud en Minería del 2003, tienen el propósito de abordar las principales preocupaciones en salud y seguridad en el sector. Además, están generando esfuerzos más sistemáticos para abordar las causas de muerte, lesión y enfermedad.
Autor original del artículo: M. A. Hermanus
Artículo traducido y adaptado de Occupational health and safety in mining—status, new developments, and concerns.
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