Una época de resurgimiento
Durante la última década, Perú se ha convertido en uno de los actores económicos más exitosos dentro de los países en vías de desarrollo, registrando una tasa de crecimiento promedio por encima del 6% al año. El resurgimiento de la minería, en una época de altos precios en los metales, ha sido uno de los principales impulsores detrás del crecimiento récord del país. La experiencia peruana muestra, contrario a las afirmaciones convencionales de la “maldición de recursos naturales” que asegura que la riqueza de estos trae consigo estancamiento económico, corrupción y autoritarismo, que es posible transformar la riqueza mineral en desarrollo sostenible con amplias y significativas mejoras para segmentos más populares de la población. Lejos de ser una maldición, la minería ha sido una bendición para el Perú.
Perú ha experimentado gran crecimiento económico, redujo la pobreza a la mitad (actualmente menos del 26 por ciento del total de la población) y mejoró la distribución del ingreso. De acuerdo al Banco Interamericano de Desarrollo, más de la mitad de la población pertenece ahora a la clase media. Esto contrasta drásticamente con episodios previos de expansión económica de corta duración. La importancia de la transformación del Perú se hace más dramática cuando se considera que no hace mucho tiempo, en los últimos años de la década de los ochenta, el país se encontraba atascado en la hiperinflación y amenazado por un sangriento conflicto interno librado por dos organizaciones terroristas extremistas. Existen reportes de aquellas épocas que describían al Perú como un estado cuasi fallido. Cerca de un millón de jóvenes peruanos dejaron el país en búsqueda de un mejor futuro en el exterior, desanimados por las deterioradas condiciones de vida y el creciente desempleo. El cambio experimentado por el país desde ese momento ha sido extraordinario.
La implementación de la exitosa estabilización económica y el ajuste estructural de las políticas al inicio de los noventas, crearon las condiciones para un rápido crecimiento. Sin embargo, fue la minería que facilitó el resurgimiento, atrayendo los primeros grandes proyectos de inversión que generaban el ingreso necesario para estimular la continua expansión económica. La consolidación de la minería como un motor de crecimiento debe verse en el contexto de la larga tradición metalúrgica del país, que data desde la época pre-colombina. En el 2011, Perú fue el segundo productor mundial de cobre, plata y zinc, y el sexto mayor productor de oro. No es sorpresa que las corporaciones multinacionales más grandes en minería estén presentes en el país. La compañía minera Antamina, un consorcio formado por Teck, BHP Billiton, Xtrata y Mitsubishi se convirtió, por ese entonces, en el proyecto minero más grande del mundo.
La importancia de la minería en el Perú no puede ser exagerada. Representa cerca del 14% del PBI del país y alrededor del 60% de las exportaciones. Su relativo peso económico se ha expandido en el transcurso de la última década, llevando a algunos críticos a argumentar que el actual boom minero ha profundizado la dependencia del país en las materias primas y ha desplazado otras actividades productivas. La evidencia muestra, sin embargo, que la producción industrial nacional se ha ampliado y ha ganado mayor complejidad. Igualmente importante, medidas en términos de volumen, las exportaciones no tradicionales se han triplicado en la última década, desplazando el volumen de crecimiento de la producción minera. Sin embargo, debido a que el precio de los minerales llegó a cifras históricas provocadas por el incremento de la demanda china, la relativa participación de la minería generó alzas significativas en las ganancias totales de las exportaciones del país.
La minería se ha convertido también en un imán para la inversión extranjera directa (FDI). En el 2012, la afluencia de la FDI alcanzó un total de 12.2 billones de dólares, con la minería representando la mayor porción (8.5 billones de dólares). La cartera de inversiones planeada, incluyendo la expansión de las operaciones existentes y el desarrollo de nuevas minas, muchas de las cuales han asegurado la aprobación del estudio de impacto medioambiental (EIAs) y otras autorizaciones, podrían alcanzar los 53 billones de dólares para el 2020. La implementación de estas iniciativas hará más que duplicar la actual producción de cobre y multiplicarán por seis la producción mineral de hierro. Estos proyectos podrían incrementar las exportaciones hacia los 30 billones de dólares y generar cerca de dos millones de trabajos adicionales. Debido a interconexiones mejoradas entre la minería y otras industrias locales, cada billón de dólares adicionales en exportaciones minerales puede llevar a un incremento cercano a los 1.5 billones de dólares en el PBI.
La minería también reclama un lugar importante cuando se trata de recursos fiscales (15% del ingreso total recaudado por el gobierno durante el 2012). La administración central transfiere la mitad de los impuestos recolectados por la industria a las regiones y municipalidades donde los minerales son extraídos. El canon minero, como es conocido este mecanismo, es un camino importante para hacer que el Perú esté menos centrado en Lima. Este esfuerzo descentralizado es un proceso que busca dar poder y funciones administrativas a las autoridades electas a nivel local y provincial. El sistema de compartir ingresos fue implementado para que las localidades y comunidades alrededor de los centros mineros se beneficien más de los recursos generados por la industria. La expectativa es que estos gobiernos inviertan el ingreso en infraestructura básica y ello mejore las condiciones de vida en las zonas altas donde la extracción minera se lleva a cabo.
Como resultado de la presente bonanza, el financiamiento anual otorgado a las administraciones locales y regionales permitió crecer de 81 millones de soles a 4.5 billones de soles en el periodo 2001-2002. Desafortunadamente, estos flujos crecientes no han sido acompañados por el fortalecimiento de la capacidad local. Consecuentemente, estas autoridades han probado no ser aptas para manejar los ingresos extraordinarios, con grandes saldos bancarios pendientes en cuentas bancarias. La ejecución de los presupuestos de inversión en los gobiernos regionales y municipalidades con presencia minera promediaron el 60% durante el 2011. Además, en muchos casos, las autoridades han priorizado proyectos con bajo retorno social como la construcción de estadios de fútbol o plazas ornamentales.
El futuro de la minería no se articulará solo en la evolución de la demanda global, pero, más importante, en lo que sucede con el movimiento de los conflictos sociales y la oposición de la comunidad que se ha sumergido en proyectos mineros. De acuerdo a la Defensoría del Pueblo del Perú, los conflictos sociales activos se han triplicado en los últimos cinco años. Del total de 148 conflictos socio-ambientales identificados, siete de cada diez son relacionados a la minería. Varios estudios muestran mejores indicadores socio-económicos para la población en los distritos mineros que para sus contrapartes en áreas similares donde industrias extractivas están ausentes, pero los conflictos sociales en los primeros se han incrementado. Las causas de este fenómeno son complejas y con muchas aristas.
Los conflictos en las áreas mineras usualmente expresan preguntas medioambientales, sobretodo en temas relacionados al uso y calidad del agua, a pesar que la “nueva minería” se ajusta a demandantes estándares medioambientes, en fuerte contraste las operaciones extractivas legales e ilegales prevalecen en muchas áreas del país. Otros conflictos están relacionados a las compensaciones por conflictos por tierras y reubicaciones, percepción de compromisos insatisfechos o demandas por la implementación de proyectos de infraestructura no proveídos por los gobiernos locales. En las negociaciones desarrolladas en Ancash hace algunos años, las disputas se enfocan en problemas específicos. En otras áreas, sin embargo, los conflictos se han politizado fuertemente. El año pasado, una ola de protestantes y huelguistas en Cajamarca, en el norte de las montañas, trajo la suspensión del proyecto minero de oro Conga de 4.8 billones de dólares. Movilizaciones similares han afectado otras regiones productoras de mineral, amenazando con entorpecer la ejecución de varios prometedores proyectos mineros.
La ausencia de canales institucionales fuertes para mediar entre las comunidades y las compañías mineras ha contribuido también a la existente ola de conflictos. La defensoría del Pueblo es una de las organizaciones públicas más respetadas, pero en la aplicación, sus recursos y su capacidad de alcance están limitadas, solo interviene después de que las disputas han escalado. Sistemas no efectivos ahora existen para identificar y prevenir conflictos potenciales. La ausencia de mecanismos de mediación legítimos y mutuamente aceptados significa que las compañías y las comunidades se les permiten resolver sus diferencias por sí mismos. Cuando las autoridades intervienen, es usual establecer mesas de dialogo luego que movilizaciones violentas han ocurrido.
La persistencia de déficits en servicios sociales claves tales como el agua o desagüe, además de una bonanza fiscal sin precedentes han agravado las frustraciones entre las comunidades locales, alimentando aún más los conflictos. La falta de capacidades de gestión para administrar eficientemente recursos inesperados en un nivel local deberá ser enfrentada con el fin de moderar la actual ola de conflictos. Para ese fin, es crítico fortalecer el capital humano de las administraciones locales y poner en marcha un sistema de incentivos para reclutar y retener administradores exitosos en puestos claves. La solución al problema va más allá de la provisión de entrenamiento, e implica otras medidas estructurales, tales como escalas remunerativas mejoradas y la revisión del sistema público de administración (una medida recientemente lanzada). Es también importante alinear las decisiones de inversión local con las prioridades nacionales para reforzar el impacto de las políticas sociales de intervención a un nivel local.
La corrupción puede ser un problema que promueva la exacerbación de conflictos, como los recursos públicos, que deben estar disponibles para inversiones sociales pero son redirigidos para ganancias personales. A principios del 2014, el alcalde de San Marcos en la región de Ancash, uno de los gobiernos locales que más se beneficia de las transferencias del canon, fue arrestado después de dejar la ciudad con dinero de las arcas de la municipalidad. La ciudad ha tenido tres diferentes alcaldes en menos de dos años, con los dos primeros siendo despedidos por cargos de nepotismo. De acuerdo a encuestas nacionales, la corrupción es considerada ampliamente como uno de los principales problemas que afecta el país.
En el 2010 Perú se convirtió en el primer país en América en unirse a la Iniciativa de Transparencia en la industria extractiva (EITI), que obliga a las empresas que operan en el país a hacer pública todos los impuestos y los pagos de regalías al gobierno, con una auditoría independiente certificando la validez de la información proveída. Compañías han completado exitosamente dos rondas de reportes con menores discrepancias. Para avanzar en la causa de la transparencia, será importante también requerir a los administradores locales proveer detalles de los gastos del canon y enviarlos a auditorias independientes externas.
En la administración del presidente Ollanta Humala se implementaron varias medidas dirigidas a difuminar la tensión y reforzar la legitimidad del proceso de supervisión ambiental. El año pasado, se estableció el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las inversiones sostenibles (SENACE), formalmente a cargo de aprobar todos los estudios de impacto medio ambiental para las industrias extractivas. Previamente este rol fue asignado al ministro de minas, quién también era responsable de la promoción de la inversión minera. Ese gobierno también aprobó la regulación de la ley de consulta previa, una pieza de legislación dirigida a proveer una voz a las comunidades indígenas en los procesos administrativos, incluyendo aquellos relacionados a los proyectos de recursos naturales. El resultado de la consulta es no vinculante, ya que el gobierno mantiene el derecho de tomar las decisiones finales.
Las compañías mineras han hecho también esfuerzos importantes para mejorar su relación con las comunidades, asumiendo una visión más abierta y constructiva en sus interacciones con grupos locales. Ellos han fortalecido los programas de responsabilidad social y contribuido al desarrollo económico de las comunidades en las que operan. Un ejemplo es la fundación minera Antamina (AMF), a la cual la compañía contribuyó con el 3.75% de sus ganancias entre el 2006-2011, como parte de un compromiso más amplio de la industria organizado por el gobierno central. La AMF implementó programas que redujeron efectivamente la desnutrición crónica infantil, mejoraron la infraestructura pública local en Ancash. Estos proyectos fueron llevados a cabo a través de alianzas con organizaciones no gubernamentales locales y otras organizaciones nacionales e internacionales.
La recesión de la economía en China se trasladó a la disminución del precio de los minerales. Este ambiente internacional más restrictivo afectó negativamente a la economía peruana durante el 2014, año en el que se terminó con una expansión del 5.6 por ciento en vez del 7 por ciento proyectado a inicios de año. En este nuevo ambiente, la industria de pagos de impuestos también se desplomó. Durante la primera mitad del 2014, las transferencias del canon a las regiones se han contraído en un 30%. La resultante austeridad fiscal se ha convertido en otra fuente de tensiones en las áreas mineras. Donde las autoridades locales han empezado a movilizarse, esta vez contra el gobierno central, demandando que las transferencias completas sean restauradas a pesar de la caída en los precios de los minerales. Muchos de los gobiernos locales que eran hostiles a la industria ahora demandan que el gobierno nacional provea recursos adicionales para cubrir la brecha dejada por las bajas transferencias mineras provenientes del canon.
A pesar de la baja en los precios, la minería puede continuar contribuyendo significativamente al rápido crecimiento económico del Perú, ayudando a llevar a cabo la reducción de la pobreza y mejoras en el bienestar de los grandes sectores de la población. Perú tiene una oportunidad única para transformar su rica dotación mineral en desarrollo sostenible. Sin embargo, para hacerlo, deberá manejar exitosamente los complejos retos planteados por los conflictos sociales que afectan actualmente algunos de los proyectos mineros más prometedores.
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Información sobre el autor
Pablo de la Flor es especialista en Política Pública. Fue viceministro de comercio y lideró las negociaciones del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos. Ha trabajado en la industria minera y financiera, y ha sido consultor de varias agencias internacionales de desarrollo y organizaciones multilaterales. De la Flor tiene un Máster de administración Pública en la Escuela de Gobierno John F. Kennedy y una Maestría en Relaciones Internacionales en Yale. Completó su carrera de doctorado en Ciencia Política en la Universidad de Chicago.
Artículo traducido y adaptado de revista.drclas.harvard.edu
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