Las inversiones en exploración son claves para sostener la industria minera mundial en el largo plazo, dado que son éstas las que hacen posible descubrir nuevos depósitos de recursos mineros y permiten reponer el stock de reservas. Su rol como indicador de “competitividad minera” ha sido destacado por diversos autores tales como Tilton (1992), Jara, Lagos, & Tilton (2008), así como Vásquez y Prialé (2021).
Sobre este particular, en los últimos años se ha observado que las empresas mineras que invierten en exploración evalúan diferentes variables para determinar qué países son atractivos para realizar inversiones. Entre las distintas variables, la literatura empírica (e.g., Vásquez y Prialé, 2021; Jara, 2017; Khindanova, 2005) señala que el potencial geológico, el clima de inversión, el número de conflictos sociales (por km2), y la densidad poblacional (población por km2) son variables claves para atraer inversiones en exploración minera.
En ese sentido, en este artículo se presentará un resumen del Documento de Trabajo de Investigación de la Escuela de Postgrado GĚRENS “Benchmarking de planeamiento sectorial como impulsor de la competitividad minera” donde se analizan los planes estratégicos sectoriales mineros (instrumentos de gestión pública para promover la inversión minera) de los países con mayor nivel de inversión minera y con mayor cantidad de información pública disponible, a fin de plantear, mediante la metodología del benchmarking, recomendaciones en torno a los planes mineros que apunten a promover una mayor competitividad de los países para atraer inversiones en exploración de recursos minerales.
- Determinantes de la competitividad minera y su relación con el planeamiento estratégico
La literatura académica reconoce al potencial geológico, medido como la dotación de recursos minerales, como una de las variables más importantes para explicar la direccionalidad de los flujos de inversión en el sector minero [Tilton (1992); Otto (1992)]. Sin embargo, esta no es la única variable clave. Por ejemplo, otra variable relevante para la competitividad minera es la disponibilidad de información sobre la calidad de estos recursos. Los países, mediante mapas geológicos, estudios aéreos y otra información básica, pueden mejorar la percepción de su potencial geológico brindando mayores niveles de seguridad a las empresas mineras (Jara, Lagos, & Tilton, 2008). Por el contrario, la falta de información adecuada puede perjudicar las evaluaciones del potencial geológico de un país, incrementando la incertidumbre de futuras inversiones (Tilton, 1992). Otra variable relevante identificada en la literatura para estimular la inversión en exploración es el clima de inversión [Tilton (1992); Tole & Koop (2010); Jara (2017); Jara, Delucchi, Peters, Lagos, & Marquardt (2020), entendiéndose como el marco legal, tributario, macroeconómico, político y social de los países.
Khindanova (2005) encuentra que ambas variables en conjunto explican alrededor del 50% de la asignación del presupuesto de exploración de las compañías entre los diferentes países analizados en su estudio. En la misma línea, Jara (2017) encuentra que tanto el potencial geológico como el clima de inversión contribuyen a explicar los gastos en exploración minera y que esta contribución no es aislada y aditivia, sino a través de la interacción de ambas variables.
Buscando ampliar el marco analítico de los determinantes de la inversión en exploración minera, Vásquez y Prialé (2021) incorporan al análisis de los autores previamente mencionados los efectos de los conflictos sociales y la densidad poblacional en la atracción de la inversión en exploración. Los conflictos sociales en torno a las operaciones mineras afectan el normal desarrollo de las actividades debido a que la tensión entre las compañías y las comunidades locales generalmente paraliza los proyectos. Por otro lado, la inclusión de la densidad poblacional se sustenta en la lógica de que países muy poblados (con un nivel de urbanización alto) podrían dejar relativamente menos área a las compañías mineras para realizar actividades de exploración y extracción de minerales. Los autores encuentran que el potencial geológico y los indicadores del clima de inversión incentivan la inversión en exploración minera (i.e., son variables impulsoras de la inversión). Mientras que, los conflictos sociales y la densidad demográfica desincentivan la inversión en exploración (i.e., son variables repulsoras de la inversión).
El planeamiento estratégico sectorial de la industria minera tiene que tomar en cuenta las características de la industria para un mejor desempeño de las firmas. La literatura sobre benchmarking aplicado al planeamiento de la gestión pública señala que las políticas gubernamentales deben orientarse a incrementar o mejorar la oferta de factores, a brindar un clima de estabilidad política y a ajustar la tributación minera considerando las particularidades del sector.
Los gobiernos de los países que deseen repotenciar su industria minera deben diseñar planes estratégicos sectoriales que permitan el despliegue de políticas para gestionar los cuatro factores que determinan la competitividad minera identificados en el estudio de Vásquez y Prialé (2021). La Organización de las Naciones Unidas (2011) ha buscado enlazar la literatura en planeamiento estratégico con los estudios de los determinantes de la competitividad minera, para lo cual se propone el modelo conceptual de la Figura 1. Esta figura incorpora al análisis del macroentorno PESTEL (político, económico, social, tecnológico, ecológico y legal) propuesto por la ONU al análisis realizado por Vásquez y Prialé (2021). En ese sentido, las políticas públicas aplicables al sector minero deben orientarse a crear condiciones favorables para atraer la inversión de las compañías mineras a un país, influyendo directa o indirectamente en los impulsores y repulsores.
Figura 1: La relación entre la competitividad minera y planeamiento estratégico
Fuente: Gallegos y Vásquez (2020). Elaboración: Dirección de Investigación, EPG GĚRENS.
En el contexto, el enfoque de benchmarking se emplea con la finalidad de identificar las mejores prácticas internacionales en relación con la atracción de inversiones en exploración y plantear recomendaciones que permitan formular políticas mineras de alto impacto y de acuerdo con dichas mejores prácticas internacionales y considerando el enfoque de planeamiento estratégico sectorial. La aplicación de la metodología del benchmarking trae consigo beneficios como la agilidad para identificar innovaciones y oportunidades de mejora, el enriquecimiento de ideas cruzadas entre dos organizaciones, la medición sistemática y la comparación con el panel de indicadores seleccionados y el estímulo para la creación de políticas. En la siguiente sección, se presentará un resumen de los principales resultados de la aplicación de la metodología de benchmarking, realizada en el estudio de Gallegos y Vásquez (2020), para una muestra de planes mineros de 6 países que lideran los indicadores de atracción de inversión minera a nivel global.
2.Análisis de los planes estratégicos de los paises de la muestra
La muestra de países para el análisis de benchmarking está conformada por 6 países mineros: i) Australia, ii) Brasil, iii) Canadá, iv) Chile, v) México y vi) Sudáfrica. Para conformar esta muestra de países se consideró los siguientes aspectos: i) nivel de producción a nivel mundial, ii) monto invertido en actividades de exploración, iii) participación de la minería en el PBI nacional y, iv) participación de la minería en las exportaciones totales.
Se recopiló la información sobre los planes mineros de fuentes oficiales de los países estudiados y luego, a partir de una minuciosa revisión y análisis, se sintetizaron los principales contenidos y características de los planes estratégicos, prestando especial atención a las 4 variables identificadas en la investigación de Vásquez y Prialé (2021): potencial geológico, clima de inversión, conflictos sociales, y densidad poblacional. Se analizaron 30 instrumentos de planeamiento en el periodo comprendido entre 2002 y el primer trimestre del 2016.
De la revisión de los planes mineros, se concluye que estos no abarcan de manera integral a estas cuatro variables. En efecto, los planes mineros principalmente se centran en administrar el potencial geológico, dado que se enfocan en la promoción de las actividades de desarrollo y difusión de información geológica de los recursos minerales de los países. Los otros factores que afectan la competitividad minera son manejados por instituciones con rangos superiores a nivel de gobierno y no forman parte de los planes mineros (encargado a los ministerios de minería), como es el caso del clima de inversión, que es producto de una política macroeconómica de los gobiernos (por ejemplo, a través de la política fiscal o monetaria). Lo mismo ocurre con las variables referidas a la densidad poblacional y los conflictos sociales. La atención de estas variables no se encuentra supeditada al mandato del ministerio de minería. En consecuencia, estas serían variables “exógenas” en el sentido más holgado de la palabra a los planes estratégicos sectoriales mineros en tanto que la influencia del ministerio de minería sobre estos factores es menor.
Respecto al potencial geológico, los planes mineros señalan que las mejores prácticas están relacionadas con buenos sistemas de recopilación, registro y acceso a la información geológica. Esta variable fue identificada en Australia, Brasil, México y Sudáfrica y, puede ser usada para influir positivamente en la percepción sobre la dotación de recursos minerales en un país. Así, por ejemplo, en Australia los planes estratégicos mineros promueven el uso de los sistemas big data para procesar la información geológica, mientras que en Sudáfrica se establece la creación de un organismo encargado de aumentar la información geológica del país.
Otras buenas prácticas identificadas para la promoción del potencial geológico, son el fomento y la inversión en investigación asociada a los recursos naturales y el apoyo a empresas mineras junior. Así, Brasil contempla el incremento del número de ingenieros especializados. Canadá, por su lado, brinda apoyo financiero a las empresas mineras junior en exploración, y les brinda la información geológica necesaria para sus operaciones, lo cual permite mejorar la cantidad y calidad de la información mineralógica disponible.
Respecto a la variable clima de inversión, ésta se encuentra en un espectro más amplio, por lo que puede ser evaluada en función a distintos aspectos como derechos de propiedad, integridad del gobierno, efectividad judicial, carga tributaria y otros. De los 12 aspectos de clima de inversión considerados por Vásquez y Prialé (2021), solo 5 de ellos son cubiertos parcialmente por algunos de los planes estratégicos sectoriales mineros de los seis países de la muestra. Así, por ejemplo, solo en los planes de México y Sudáfrica se encontraron políticas para resguardar los derechos de propiedad. Asimismo, las políticas sobre efectividad judicial solo se hallaron en Sudáfrica. En relación con la carga tributaria, solo encontramos información de Australia, Canadá y México. Respecto a la libertad económica, solo se hallaron referencias en los planes de México y Chile. Finalmente, en relación con la libertad financiera, solo hallamos una referencia en el plan de México.
Respecto a la variable clima de inversión, se deduce que es necesario que el Estado (i) garantice el derecho de la propiedad privada fortaleciendo su legislación, (ii) implemente una regulación eficiente orientada al desarrollo del sector sin requisitos que podrían considerarse como trabas a la inversión, y (iii) defina regímenes tributarios flexibles con incentivos a las empresas mineras según el tamaño de sus inversiones.
Por otro lado, respecto a la variable conflictos sociales, las mejores prácticas consisten en el involucramiento de distintos stakeholders en mecanismos de diálogo, así como en la transparencia en el uso de recursos derivados de la minería. Así, en Australia se identificó la inclusión de diversos grupos en la formulación de objetivos y metas del sector. Por su parte, en Brasil se identificó la transparencia en el uso del “Fondo de Compensación Financiera para la Explotación de Recursos Minerales”, mientras que en México y Chile se identificaron los mecanismos de consulta previa.
Finalmente, no se ha detectado alguna política ni acción propuesta relacionada a la densidad poblacional en los planes estratégicos mineros de los seis países del benchmarking. Esta variable no está concebida dentro del planeamiento estratégico sectorial de los países analizados. Ante la ausencia de un marco regulatorio sobre este aspecto, se toman en cuenta los lineamientos internacionales establecidos por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo a través de la Política Operativa (OP-710) y la Política Operacional (OP 4.12), respectivamente. De la revisión de estas políticas internacionales, se observa que tienen objetivos similares:
- Minimizar las alteraciones perjudiciales en el modo de vida de las personas que viven en la zona de influencia de un proyecto,
- Desarrollar el reasentamiento involuntario como un programa de desarrollo sostenible,
- Mejorar o reestablecer el modo de vida que las personas desplazadas tenían antes del desarrollo del programa de reasentamiento poblacional.
En consecuencia, es necesario velar por la articulación intersectorial de las diferentes entidades del gobierno central y los gobiernos subnacionales, la cual es una de las buenas prácticas clave identificadas en los planes mineros. La competitividad de la industria minera de un país requiere no solo de estrategias propias del sector minero, sino también de estrategias que deben ser asumidas por otros sectores. El alto grado de interacción requerido por el sector minero demanda una amplia capacidad de articulación y coordinación intersectorial (horizontal). Por otro lado, dado que la actividad minera se desarrolla en diversas regiones, además de los planes y políticas nacionales se requiere de un trabajo de alineamiento y articulación (vertical) entre los niveles de gobierno nacional, regional y local.
Este artículo ha sido preparado por los Profesores de la Escuela de Postgrado GĚRENS, Arturo Vásquez Cordano y Armando Gallegos Monteagudo, con la asistencia de Gustavo Meza, miembro del equipo de la Dirección de Investigación.
Prof. Arturo Vásquez Cordano
Director de Investigación
Escuela de Postgrado GERENS
*Artículo preparado con la asistencia de Gustavo Meza
¹Gallegos, Armando y Vásquez Cordano, Arturo (2020). Benchmarking de planeamiento sectorial como impulsor de la competitividad minera. Documento de Trabajo N° 002-2020-DI. Dirección de Investigación – Escuela de Postgrado GĚRENS El Documento de Trabajo se encuentra disponible en: Repositorio Gerens
Bibliografía
Gallegos, A., & Vásquez, A. (2020). Benchmarking de planeamiento sectorial como impulsor de la competitividad minera. Lima: Escuela de Postgrado GĚRENS. Dirección de Investigación. Documento de Trabajo N° 002-2020-DI. Retrieved from http://repositorio.gerens.edu.pe/bitstream/20.500.12877/61/1/DT_002_2020_EPG_Gallegos_Vasquez_Benchmarking.pdf
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