La preparación de un conjunto sistemático de normas sobre la minería en un país no se da en el vacío. Debe tener en cuenta, el sistema legal, la categoría de la norma, la estructura general del estado, y los compromisos internacionales y/o regionales de la jurisdicción minera. Aquí se revisan diversos aspectos de la legislación y regulaciones mineras, que serán útiles sobre todo para los mercados emergentes.
Los objetivos de la legislación sobre minerales y minería
En mercados nuevos o emergentes, el papel de la legislación es particularmente crítico para subrayar la previsibilidad y generar confianza en el mercado.
La legislación sobre minerales y minería bien redactada ayuda a poner en práctica la política gubernamental para el sector. Los objetivos de gobernanza legislativa deben estar bien definidos y, por lo general, incluyen:
- Definición de roles y responsabilidades institucionales
- El contexto legislativo para el desarrollo de minerales
- Permiten optimizar el desarrollo del sector minero
- Establecer un entorno claro para la inversión en minerales
- Abordar las preocupaciones de las partes interesadas
En las secciones siguientes se ofrecen más detalles sobre las acciones para alcanzar estos objetivos.
Definición de roles y responsabilidades institucionales
La legislación brinda al gobierno la oportunidad de establecer roles y responsabilidades institucionales claros con respecto al sector de la minería y los minerales.
Por lo general, los gobiernos acatan las disposiciones constitucionales y/o adoptan leyes de «servicio civil» y «estructura gubernamental». Sin embargo, especialmente en los mercados de minerales nuevos y emergentes, donde el énfasis institucional y las carteras pueden estar evolucionando, la claridad legislativa sobre los roles y responsabilidades institucionales de varias oficinas gubernamentales puede reducir la probabilidad de confusión y disputas.
Los temas a considerar en relación con los roles y responsabilidades institucionales incluyen el gobierno y el marco institucional, la agencia o institución gubernamental líder y el rol de la sociedad civil y los actores no estatales.
Marco institucional del gobierno/estado
Al describir el marco institucional que facilitará las actividades mineras, es útil desglosar los niveles de las instituciones gubernamentales/estatales. Si bien no es esencial, también es útil incluir alguna confirmación legislativa de estas instituciones gubernamentales formales en la legislación específica sobre minerales.
Cabe señalar que algunas jurisdicciones simplifican la categorización de las instituciones gubernamentales en «nacionales» y «subnacionales». Este último abarca regionales/provinciales, distritos/estatales/tribales.
Agencia/institución gubernamental líder
La agencia o institución principal del gobierno responsable de la regulación del sector de los minerales suele ser un ministerio o departamento gubernamental, a menudo denominado ministerio sectorial.
Dentro de dicho ministerio o departamento, las estructuras institucionales internas determinan cómo se administran las inversiones mineras y relacionadas. Si bien no es esencial, es útil incluir alguna confirmación legislativa de estas estructuras internas.
Sociedad civil/actores no estatales
No es imprescindible legislar el papel de la sociedad civil y los actores no estatales en el sector de los minerales. Sin embargo, especialmente en muchos mercados de minerales nuevos y emergentes, cierta claridad legislativa que va más allá de las políticas y los programas para representar en términos concretos cómo el gobierno regulará las operaciones del sector a lo largo del curso del desarrollo de la mina ha demostrado ser de gran valor. En esta tabla se proporcionan ejemplos.
Proporcionar el contexto legislativo para el desarrollo de minerales
El sistema legislativo debe proporcionar el contexto general para las inversiones, el trabajo, el medio ambiente de la tierra y los requisitos de protección social. El alcance de las cuestiones que se abordarán en la legislación sobre minerales y minería depende del estado del marco legal y del nivel de desarrollo de la legislación de apoyo en la que se está desarrollando el sector, como se ilustra en esta tabla.
Optimización del desarrollo del sector minero
El objetivo último de toda la legislación sectorial debería ser optimizar el desarrollo mineral, pero con la salvedad fundamental de que el desarrollo no debería tener lugar a expensas de las personas o el medio ambiente. El papel de la legislación en la optimización del desarrollo mineral puede ser fundamental cuando las partes interesadas comprenden y pueden acatar la legislación y cuando el gobierno cuenta con mecanismos de aplicación para garantizar el cumplimiento legislativo.
En este documento se incluyen áreas donde la legislación puede enmarcar las operaciones del sector para obtener resultados óptimos.
Establecer un entorno claro para la inversión en minerales
La legislación debe proporcionar a los inversores y a los afectados por las inversiones mineras un conjunto claro de objetivos, directrices y sanciones relevantes para cada fase del desarrollo mineral.
Para cada aspecto de la ley presentado en la legislación, normalmente existe una oportunidad para que los inversores eludan la regla. La legislación debe tener en cuenta cualquier laguna que pueda resultar de una orientación legislativa incompleta.
La mayoría de las brechas ocurren en mercados poco regulados. Aquí se ofrecen ejemplos típicos junto con orientación sobre cómo abordarlos en la legislación.
Abordar las preocupaciones de las partes interesadas
Prácticamente todos los segmentos de la sociedad pueden clasificarse como partes interesadas con respecto al desarrollo de minerales. Los impactos de la minería afectan no solo a los trabajadores mineros, los titulares de licencias y las comunidades mineras, sino que también pueden afectar a la sociedad, la política y la economía.
Ejemplos de grupos de partes interesadas que normalmente se consideran en la preparación de la legislación incluyen:
1. Gobierno
En todos los niveles de gobierno, existe presión para desarrollar minerales de una manera que genere ingresos en beneficio de las operaciones del gobierno. El gobierno considera la legislación como una herramienta a través de la cual puede comunicar sus objetivos principales y las “reglas del juego” para las operaciones mineras de principio a fin. A nivel mundial, los gobiernos han reconocido que la legislaciones mineras aisladas no son suficientes y que se debe preparar un marco legal integral para abordar la amplia gama de cuestiones relevantes para el desarrollo de los minerales.
2. Titulares de licencias
Los titulares de licencias suelen ser, aunque no siempre, los operadores de minas. Particularmente con respecto a las operaciones mineras de pequeña, mediana y gran escala, los titulares de licencias son a menudo inversionistas que buscan generar ganancias de la minería. Estas partes interesadas buscan orientación legislativa sobre los derechos y requisitos de las categorías de licencias, la gestión de ingresos y las obligaciones de presentación de informes. También estarán preocupados por los mecanismos de resolución de disputas que minimizarán la necesidad de presentar acciones judiciales.
3. Operadores/empresas de minas
Los operadores suelen consultar la orientación legislativa sobre cuestiones operativas específicas, incluida la seguridad de la mina y los requisitos de salud de los trabajadores, los requisitos de informes, los estándares de los equipos y las interacciones con la comunidad.
4. Trabajadores mineros
Si bien algunas jurisdicciones mineras tienen sindicatos o asociaciones de trabajadores, otras no. Los trabajadores mineros se beneficiarán de requisitos del entorno de trabajo claramente legislados, disposiciones de notificación y salarios justos, cuando estos se establezcan en la legislación. La legislación que rige los procesos de contratos y reclamaciones, así como los derechos relevantes para las condiciones de trabajo extremadamente peligrosas y la discapacidad, promueve un entorno de trabajo en el que los inversores legítimos buscarán operar.
5. Comunidades mineras
Los impactos legislativos sobre las comunidades mineras afectadas por el desarrollo de minerales a nivel local varían, pero fundamentalmente deben abordar cuestiones de reasentamiento, distribución de beneficios, protección ambiental y seguridad. Cada vez más, las jurisdicciones mineras requieren que los operadores / empresas mineras y las comunidades celebren acuerdos de desarrollo comunitario. Es necesaria la certeza legislativa sobre los términos básicos de estos acuerdos y sus mecanismos de aplicación. Las preocupaciones de la comunidad minera relacionadas con el potencial de la actividad minera para cambiar la cultura local como resultado de la actividad minera (por ejemplo, debido a la afluencia de inversiones y/o trabajadores externos) no se protegen fácilmente en la legislación. Estas preocupaciones se abordan de manera más adecuada mediante inversiones bien reguladas (por ejemplo, aquellas con provisión o empleo local, contenido local, distribución de beneficios, requisitos de idioma, etc.
6. Sociedad civil
Puede haber impactos de la minería a tener en cuenta para los ciudadanos que residen fuera de las áreas mineras, por ejemplo, incluidos los impactos ambientales en el agua corriente, el suelo y el aire, así como los impactos de la minería en alta mar. A muchos ciudadanos también les preocupa el beneficio financiero y el desarrollo de aprovechar los recursos minerales, y si los beneficios se obtendrán localmente, en el país o se traducirán en ganancias para los inversores internacionales. Una serie de protecciones legislativas pueden abordar estas preocupaciones a través de directrices legislativas claras sobre requisitos financieros, gestión de ingresos, protección del medio ambiente y legislación sobre inversiones.
7. Comunidad internacional
Incluso cuando los inversores extranjeros no están directamente involucrados en el desarrollo minero, la comunidad internacional puede tener un interés continuo en cómo opera una jurisdicción minera. Las preocupaciones relacionadas con los impactos ambientales, el trato a los trabajadores mineros y la transparencia general de las inversiones son temas que la comunidad internacional monitorea de cerca. La Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI) es un ejemplo de un programa internacional que ha adquirido confirmación política e incluso legislativa en las jurisdicciones mineras de todo el mundo.
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Este artículo fue escrito por Extractives Hub, y ha sido traducido y publicado por Gerens en julio de 2021.
