Elaborado por: Prof. Arturo Vásquez Cordano, Ph.D.
Director de Investigación de la Escuela de Postgrado GĚRENS
- La declinación de la producción de gas natural en Bolivia y su impacto en la economía
En la actualidad, el modelo estatista boliviano, o también conocido como el modelo económico social comunitario (MESCP) (Arce L. A., 2020), ha servido como referencia para la promoción de políticas estatistas e intervencionistas relacionadas a la nacionalización de industrias estratégicas como los sectores del petróleo y el gas natural en Latinoamérica. En Bolivia, el gobierno del expresidente Evo Morales uso este modelo de intervencionismo estatal para aplicar medidas económicas populistas que han generado incertidumbre sobre los retornos futuros en el sector de gas natural. Por ejemplo, la política populista de “nacionalización” de los activos productivos de este sector deterioró seriamente el clima de inversión para desarrollar nuevos proyectos de exploración de nuevas reservas de gas natural (Velarde, 2012).
Como se muestra en la Ilustración 1, la producción de gas natural fue en aumento desde el 2006 hasta el 2014. No obstante, a partir del 2015 hasta la fecha se ha registrado una reducción sistemática en la producción de este hidrocarburo. Este declive se explica en parte por la reducción de la producción de los campos de Sábalo y San Alberto, aunque se ve atenuada en cierta forma por el aporte del campo Incahuasi, descubierto a principio de la década del 2000.
Según Medinaceli (2021), otra de las explicaciones importantes de este declive es la reducción de los precios internacionales, lo cual tuvo como consecuencia una disminución drástica en la recaudación fiscal en la última década y una caída en las inversiones estatales destinadas a las actividades de exploración que habrían permitido reponer las reservas de gas natural bolivianas. De acuerdo con Medinaceli (2021), esta dinámica puede explicarse por el cambio ocurrido desde 2005, cuando se aprobó el “Impuesto Directo a los Hidrocarburos” (IDH), lo que hizo que la tasa impositiva aumentara de un 18% a un 50% en todos los campos de producción.
Así, el grueso de la inversión durante el boom del precio del gas natural a nivel internacional se destinó principalmente a la explotación o extracción del gas natural más que a la exploración para descubrir nuevos yacimientos. A pesar de que el Gobierno de Bolivia trató de aprobar normas legales para que, con subsidios estatales, se logre incentivar la producción, el efecto fue solo de corto plazo porque no se encontraron nuevas reservas. Como resultado, Bolivia experimentó en la última década una producción declinante de gas natural que impactó negativamente en su economía. Medinaceli (2023) señala que: “el marco legal [del sector hidrocarburos] boliviano es para cosechar y no sembrar, en referencia a que no ha logrado alentar a las empresas a realizar exploración de hidrocarburos”.
Con respecto a la composición de los mercados de destino para el gas boliviano entre los años 2005 y 2014, el 20% del suministro del gas natural estaba dirigido para el consumo interno, mientras que el 80% restante se dirigió a los mercados regionales de exportación. Las exportaciones de gas natural boliviano tienen como principales destinos a Brasil y Argentina. A estos países se exportaron volúmenes récord entre los años de 2006 y 2014, los cuales ascendieron a 13,132 millones de m3 en promedio por año (Arce L. A., 2020). No obstante, en vista del declive de la producción en años recientes y, por ende, de las exportaciones, Bolivia tuvo que pagar multas por el incumplimiento de las cuotas de gas establecidas en los acuerdos de exportación con estos países. Como resultado, en los años 2019 y 2020, se realizaron adendas a los contratos de exportación, con el fin de disminuir la cantidad mínima de entrega de gas natural a Brasil y Argentina como explica Medinaceli (2021).
Ilustración 1 – Consumo e inversión del gas natural en Bolivia
2. Características del modelo estatista boliviano
El modelo estatista boliviano es promocionado por distintos partidos políticos de corte izquierdista en Latinoamérica y por algunas entidades multilaterales, como un ejemplo de estabilidad económica macrofiscal con enfoque social y sostenible en el tiempo (Xinhua, 2016). Este modelo se sustenta en dos principios esenciales. El primero de ellos es la participación del Estado en la gestión y explotación de los recursos “estratégicos”, como los hidrocarburos y la electricidad, los cuales generan importantes aportes fiscales que son destinados principalmente a la financiación de programas sociales. En segundo lugar, el sector privado juega un papel relegado en la economía boliviana, en el que destaca el sector de agroindustria y el sector informal que incluye a artesanos y pequeños comerciantes, los cuales generan más del 60% de los empleos (Zamorano, 2019).
El modelo estatista boliviano ha recibido distintos elogios durante los últimos años por posicionar a Bolivia como una de las economías con una de las tasas de crecimiento económico más altas en Latinoamérica; ver Barría (2017) y Gonzales (2019). Sin embargo, durante los últimos años su estabilidad macroeconómica se ha visto deteriorada a raíz de la política económica implementada durante el mandato de Evo Morales. Cabe resaltar que, como se aprecia en la Ilustración 2, la crisis económica actual es una situación por la que Bolivia ya atravesó durante la década de 1980, la cual fue provocada por una abrupta reducción de los precios de las materias primas que exportaba, como el petróleo y el estaño.
La caída en los precios de estos commodities debido al fin del último super ciclo de los precios del gas natural registrado a partir de la mitad de la década del 2010 (Vásquez Cordano & Zellou, 2020) y el agotamiento de las reservas de gas natural ha generado una recesión que ha provocado una crisis en la balanza de pagos boliviana y un desequilibrio fiscal severo, debido al excesivo gasto corriente del gobierno boliviano. En este contexto, el gasto público se destina a pagar las planillas públicas de una burocracia sobredimensionada, a sostener medidas populistas como subvenciones y subsidios a ciertos grupos de la población, y a cubrir las pérdidas de empresas públicas deficitarias. Por lo tanto, lo que observamos en Bolivia en la actualidad es un deja vú de lo que ocurrió en varios países latinoamericanos en la década pérdida de los años de 1980, una década donde primaba en la región el alto endeudamiento público, crisis de balanza de pagos, niveles elevados de déficits fiscales, el deterioro de las condiciones de vida y el aumento de la pobreza, y la hiperinflación.
Ilustración 2 – Evolución de la tasa de crecimiento económico del PBI boliviano comparado con el precio del gas natural en el Henry Hub de Estados Unidos
El inicio del actual modelo estatista boliviano surgió por intereses populistas del partido Movimiento al Socialismo (MAS) de Evo Morales que impulsó una Asamblea Constituyente para crear un nuevo “pacto social” con un Estado Plurinacional que reconociera a las etnias y pueblos originarios con un rol activo en las decisiones de gobierno (Arce R. , 2023).
De acuerdo con Arce (2020), desde antes del 2005 el MAS comenzó a desarrollar una narrativa denominada modelo económico social comunitario productivo (MESCP) que representa al modelo estatista boliviano. El MESCP se rige por los siguientes principios: (i) se establece el aprovechamiento de los recursos naturales para impulsar la producción, el crecimiento y el desarrollo económico; (ii) el excedente productivo resultante debe orientarse al beneficio directo de los mismos bolivianos, para lo cual se requiere el control y apropiación por parte Estado de los mismo recursos y sus excedentes; (iii) el Estado es el encargado de generar y redistribuir dicho excedente con miras hacia la industrialización y la solución de los problemas sociales; y (iv) el Estado debe centrarse en eliminar la pobreza y reducir las desigualdades sociales. En suma, el MESCP es un modelo económico principalmente extractivista que requiere una sólida presencia del aparato estatal para generar excedentes económicos a partir de la extracción de recursos naturales nacionalizados y redistribuirlos hacia los sectores generadores de empleo e ingreso. El MAS buscaba que Bolivia deje el modelo primario – exportador para construir un país industrializado y productivo; sin embargo, el MESCP hizo todo lo contrario, dado que la intervención estatal reprimarizó la economía boliviana y la hizo dependiente de la exportación de materias primas hacia Brasil y Argentina, como en el caso del gas natural.
3. Resultados del modelo estatista boliviano durante el auge y caída de los precios del gas natural
La narrativa del partido político MAS estuvo acompañada por un incremento del 120% del precio del gas natural durante el periodo entre los años 2001 y 2008 (ver la Ilustración 2). Esto generó una mayor recaudación fiscal, debido al incremento de los ingresos de las empresas en el sector gasífero. Las ganancias extraordinarias generadas en la industria del gas natural por el alza de los precios motivaron a que la promesa de campaña de Evo Morales sea una redistribución equitativa de los beneficios de la explotación del gas natural entre todos los bolivianos (Mercedes, 2005).
Una vez ganada la elección del año 2006 y con un alto apoyo popular, el expresidente Evo Morales pudo llevar a cabo un drástico proceso de “nacionalización” mediante el Decreto Supremo No 28701, conocido como “Héroes de Chaco” (Pretel, 2014). El auge de los precios del gas natural durante el primer gobierno de Morales permitió a la economía boliviana (i) crecer a tasas superiores a las del promedio de Latinoamérica, (ii) desarrollar programas sociales como la construcción de colegios, infraestructura vial, entre otros (Miranda, 2016), y (iii) permitir que el Banco Central de Bolivia (BCB) acumule US$ 15 mil millones de reservas internacionales netas para el año 2014 (ver Ilustración 3).
Ilustración 3 – Evolución de las Reservas Internacionales Netas en Bolivia y el precio del gas natural en el Henry Hub de los Estados Unidos
Sin embargo, cuando el precio del gas natural inició su fase recesiva a partir del 2013 (ver la Ilustración 2), los ingresos del estado boliviano se redujeron y el gasto público se financió con la emisión de deuda pública, incrementándose así el ratio deuda-PBI desde 16% hasta el 31% durante el periodo 2008 al 2021 (MEFB, 2022). Este creciente desequilibrio junto con la recesión causada por las cuarentenas estrictas a causa de la COVID-19 han generado efectos adversos sobra la solvencia de Bolivia frente al pago de sus obligaciones (AFP, 2020), pasando de una clasificación “B” a una “B-” en el año 2023 (FitchRatings, 2023). Asimismo, como se observa en la Ilustración 2 la acumulación de las RIN fue deteriorándose, debido a que el BCB no solo utilizaba sus RIN para cumplir con el esquema de tipo de cambio fijo (Flores, 2021), sino también eran utilizadas para (i) el pago de la deuda externa, siendo que durante el periodo 2013-2021 se utilizaron más de US$ 5 mil millones de RIN para ese fin (ICEES, 2023) y (ii) para el financiamiento del gasto público.
El esquema de tipo de cambio fijo y el mal uso de las RIN en Bolivia han generado que, a marzo del 2023, exista una escasez de divisa extranjera (US$), lo que ha generado largas colas fuera del BCB por parte de gente desesperada por obtener dólares como reserva de valor ante la devaluación de la moneda local. Esto se debe a que el BCB es la única entidad a la que los bolivianos le pueden comprar dólares para protegerse del desequilibrio macroeconómico que viene sufriendo Bolivia (The Economist, 2023).
Como se mencionó previamente en este artículo, la situación por la que atraviesa Bolivia actualmente es similar a la crisis de la balanza de pagos que este país experimentó en la década de 1980. Lamentablemente, la implementación del modelo estatista en la economía boliviana, la nacionalización de industrias estratégicas como el sector de gas natural y las políticas impulsadas por los presidentes Evo Morales y Luis Arce han provocado la implosión del sistema económico boliviano, lo cual está generando el deterioro acelerado de indicadores sociales como los índices de pobreza y desigualdad.
El modelo estatista boliviano comparte notables similitudes con el “modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones” (en adelante, ISI), el cual fue implementado en el Perú mediante la Ley de Promoción Industrial de 1969 y fue llevado al límite durante el gobierno militar de Juan Velasco Alvarado (1968-1975). La estructura del ISI descansa en una estrategia de crecimiento hacia adentro, en virtud de su objetivo de reducir la vulnerabilidad o dependencia externa del Perú (Parodi, 2007). Para lograr esto, y para que la naciente industria nacional produzca bienes manufacturados, se recurrió a la protección del mercado doméstico mediante aranceles escalonados elevados, el Registro Nacional de Manufacturas y medidas paraarancelarias.
Parodi (2007) indica que, frente a este modelo peruano, hacia 1975 el Perú se encontraba inmerso en una profunda crisis. El modelo peruano ISI, no fue sostenible por lo siguiente: (i) se generaron divergencias entre aquellos sectores (primarios) que generaron las divisas y aquellos que las demandaban (industriales), con lo cual se recurrió al endeudamiento externo; (ii) el descuido del sector agrario generó pocos incentivos al aumento de la oferta de alimentos; (iii) la producción de bienes intermedios locales requería de tecnología importada por lo que la dependencia del exterior aumentó; (iv) el modelo descansaba en la inversión pública, pero no había aumento de los ingresos tributarios, por lo que se generó una crisis fiscal; (v) la inversión privada fue desincentivada por la legislación y se expropiaron los medios de producción; (vi) la intervención estatal fue elevada, pero no se llegó a beneficiar al público objetivo (campesinos, pobres, etc.).
En resumen, las políticas estatistas y populistas implementadas en Bolivia en los últimos quince años han tenido consecuencias negativas en varios aspectos clave de la economía del país. En primer lugar, han generado un clima de inversión deteriorado en el sector de gas natural, lo que se refleja en la disminución constante de la inversión en exploración y explotación de los recursos gasíferos. Esta falta de inversión en la búsqueda de nuevos yacimientos de gas natural implica que la extracción neta del recurso será cada vez menor en el futuro.
En segundo lugar, la reducción en la extracción de gas natural ha provocado una disminución en la recaudación fiscal. Esta situación se ha agravado debido a las decisiones fiscales inadecuadas que han aumentado el gasto público, en lugar de mantener un equilibrio prudente. Además, se han utilizado las reservas internacionales netas del Banco Central de Bolivia para financiar el gasto público, lo que debilita aún más la posición del país para afrontar fluctuaciones cambiarias.
Estos tres aspectos, el clima de inversión deteriorado, la disminución de la extracción de gas natural y la mala gestión de las políticas económicas y sociales, han detonado en Bolivia una crisis económica muy aguda en los últimos meses. La falta de inversión en el sector del gas natural reduce las perspectivas de crecimiento económico y la generación de empleo, mientras que la disminución en la recaudación fiscal limita la capacidad del gobierno para financiar programas sociales, iniciativas populistas y proyectos de infraestructura necesarios para el desarrollo del país.
Por lo tanto, las políticas estatistas y populistas aplicadas en Bolivia han tenido un impacto negativo en la economía del país. Es necesario reconsiderar estas políticas y buscar enfoques alternativos que fomenten un clima de inversión favorable, promuevan la diversificación económica, consoliden una política monetaria y cambiara disciplinada y aseguren una gestión fiscal responsable. De esta manera, se podrán superar los desafíos actuales en Bolivia y sentar las bases para un crecimiento económico sostenible y equitativo a futuro en los países de Latinoamérica.
* Artículo preparado con la asistencia de Víctor Palermo Llanco y Paolo Jara.
¹ Los fundamentos conceptuales de este modelo se basan en el modelo de alto intervencionismo estatal desplegado en Venezuela por el gobierno del expresidente Hugo Chávez a principios de la década del 2000. Para un resumen de este modelo, véase Ríos (2023).
² Por ejemplo, se financió el incremento del gasto público, principalmente gasto corriente para pagar gollerías a la burocracia del Estado como el doble aguinaldo recibido por la administración pública denominado “Esfuerzo por Bolivia” cada vez que la economía boliviana logró crecer un 4.5% anual (Álvarez, 2022).
³ Recientemente se publicó una nueva legislación que permite al gobierno utilizar las reservas metálicas almacenadas en el Banco Central y adquirir directamente el valioso mineral de los productores locales para su posterior venta en los mercados internacionales. Todo esto se realiza sin la autorización parlamentaria requerida por la Constitución, lo cual ha generado polémica (Hurtado, 2023).
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